(一)首部
1.裁判文书字号
一审判决书:黄南藏族自治州中级人民法院(2004)黄民二初字第1号。
二审裁定书:青海省高级人民法院(2004)青民二终字第25号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):王某,男,回族,1942年2月13日出生,农民。
委托代理人:刘喜全、高希程,河湟律师事务所律师。
被告:青海省尖扎县人民政府,住所地该县马克堂镇人民街。
法定代表人:拉某,尖扎县县长。
委托代理人:贺士欢、杨俊清,方圆第二法律事务所法律工作者。
被告:青海省尖扎县国土资源与林业环保局(以下简称“县国土局”),住所地该县马克堂镇商业街。
法定代表人:麻某,局长。
委托代理人:李某,县国土局干部。
委托代理人:杜矛,同一律师事务所律师。
被告(上诉人):青海省三江水电开发股份有限公司(以下简称“三江公司”),住所地西宁市西大街10号浩运商厦四楼。
法定代表人:郭某,董事长。
委托代理人:包某,公司工程师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:黄南藏族自治州中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:郑权;审判员:拉加才让;代理审判员:贺敏红。
二审法院:青海省高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:杜春青;审判员:祁得春、郭国泰。
6.审结时间
一审审结时间:2004年8月20日。
二审审结时间:2004年12月3日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
原告及委托代理人诉称:2002年省政府决定在尖扎县境内黄河上游修建康扬水电站,为此,省国土资源厅召集有关州、地、县领导就土地征用和移民安置等事项形成会议纪要并就有关补偿标准作出规定。依据省国土资源厅(2002)第9期会议纪要所确定经济幼苗的补偿标准为每株3元。在拆迁补偿中,被告对其他拆迁户的经济幼苗都是以3元的标准给予补偿的,而给原告拆迁补偿中,被告擅自变更补偿标准,对原告的499158株经济幼苗却以0.6元、0.3元、0.2元不等的标准进行补偿,显然不公平,少给付原告经济幼苗款1161096.5元。因此,该协议中的补偿标准无效,应予撤销。要求判令被告给付经济幼苗款1161096.5元,并承担诉讼费用。
被告尖扎县政府辩称:省国土资源厅(2002)第9期会议纪要只是对康扬水电站坝前区建设拆迁安置补偿工作提出了方案,并不是实施方案。会议对康扬电站征用土地工作提出方案中亦明确了“征地补偿时,对生活的一些特殊问题,实行特事特办”。有关苗木的价格也是省国土资源厅会同省、州、县等有关单位的专业人员多次实地考察和市场调查后形成的价格。县政府根本不存在违法行为及擅自制定补偿标准和随意克扣行为。另外,县政府不是合同一方当事人,作为被告是诉讼主体错误,应驳回原告的诉讼请求。
被告尖扎县国土局辩称:县政府作出的《康扬水电站建设用地征地工作方案》和《征地补偿标准》是根据省国土资源厅(2002)第9期会议纪要精神作出的,并向当地群众和社会公告。对所征用土地及地上附着物进行了详细的丈量、清点、登记、汇总后,依法公示了登记结果。原告经营的是苗圃苗,在补偿标准中无具体的补偿价格,因苗圃苗的特殊性,我局向省国土资源厅汇报了情况,省国土资源厅会同省林业厅、州国土局、州林业局、县政府、县国土局、建设单位等相关专家专门到实地进行勘察、评定价格。县政府根据省国土资源厅会议上的价格而制定实施方案,并进行了公告。为此,我局不存在无端变更价格,擅自制定补偿标准的行为。应驳回原告的诉讼请求。
被告三江公司未答辩。
2.一审事实和证据
黄南藏族自治州中级人民法院经审理查明:三江公司拟在黄河上游投资建设康扬水电站,2002年12月13日给青海省国土资源厅出具青江字(2002)79号《委托征地书》,委托办理康扬水电站征用土地的有关工作。2002年12月27日省国土厅在尖扎县主持召开康扬水电站坝前征地工作会议,形成(2002)第9期《青海省国土资源厅专题会议纪要》,该纪要附件有《康扬水电站坝前区建设征地工作方案》、《康扬水电站地上附着物补偿费用表》。《纪要》关于土地补偿费、安置补偿费及地上附着物补偿标准及费用规定由州、县政府负责向群众公告。其中《工作方案》对有关果树的补偿标准规定为:“……小树每株10元、幼苗每株3元。”2003年1月26日和2月26日,三江公司分别与省国土厅统一征地办公室和尖扎县政府分别签订《康扬水电站工程建设委托征地包干协议书》、《康扬水电站工程占地及移民安置补偿包干协议》、委托征地办公室和县政府根据(1995)24号《青海省国家建设统一征地暂行办法》的规定办理康扬水电站工程占地及移民搬迁征地事宜。2003年4月10日,省国土厅、省林业局、黄南州国土局、黄南州林业局、尖扎县林业局、尖扎县国土局、三江公司在县政府召开《康扬水电站确定有关价格的会议》,会议记录:受三江公司委托召开这次会议,主要议题是康扬水电站征地补偿中遇到的有关价格问题,会议讨论后就省国土厅(2002)第9期专题会议纪要中有些补偿价格没有细化,部分未涉及的价格问题逐一定价,其中将苗圃苗分为:稼接苗每株2元、未稼接苗每株0.6元、未稼接幼苗每株0.3元。2003年5月18日,县国土局以尖国土字(2003)21号《关于〈康扬水电站坝区征地补偿安置工作实施方案〉的请示》报告县政府,县政府于2003年5月23日以尖政(2003)37号文件批复同意执行:苗圃苗分为:A.稼接苗每株2元;B.未稼接苗每株0.6元;C.未稼接幼苗每株0.3元。2003年6月8日,县国土局根据县政府(2003)37号文件确定的补偿标准,分别与康扬镇河滩村村委会和王某的儿子王泰签订《康扬水电站坝前区征地协议书》、《康扬水电站坝前区征地拆迁安置协议书》。2003年6月9日和10月22日,王某分两次领取了协议书所确定的全部补偿资金。
上述事实有下列证据证明:
(1)2002年12月13日三江公司出具的(2002)79号《委托征地书》。
(2)2002年12月31日省国土厅下发(2002)第9期专题会议纪要及两个附件。
(3)2003年3月8日县国土局(2003)03号文件规定直径小于1厘米的经济苗为幼苗。
(4)2003年4月10日省国土厅主持召开《康扬水电站确定有关价格的会议》记录。
(5)2003年5月18日县国土局作出的(2003)21号文件。2003年5月23日县政府作出的(2003)37号批复文件。
(6)2003年1月26日,三江公司与省国土厅征地办公室签订《委托征地包干协议书》;2003年2月26日,三江公司与县政府签订《补偿包干协议书》。
(7)2003年6月8日,县国土局分别与康扬镇河滩村和王某之子王泰,签订的《征地协议书》和《安置协议书》(包括补偿费用表)。
(8)王某于2003年6月9日和10月22日收到安置补偿的收据凭条。
3.一审判案理由
青海省黄南藏族自治州中级人民法院认为:王某之子王泰在未取得其父授权委托的情况下,县国土局与王泰签订协议属主体错误,且协议不是原告真实思想表示;该协议对原告所有的经济幼苗的补偿标准与其他拆迁户不一致,显失公平,县国土局与王某之间签订的《康扬电站坝前征地拆迁安置协议书》属无效合同。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定,县政府没有制定补偿标准的权力,县政府作出的(2003)37号文件对原告不产生约束力。在征地过程中,三江公司自始至终都在参与并对补偿费用的使用情况进行监督,所拨付的费用县国土局不存在挪用和截留情况,县国土局在本案中不存在任何过错,原告的经济幼苗应按每株3元的标准给付,原告要求被告给付幼苗款1161096.5元的诉讼请求本院予以支持。
4.一审定案结论
青海省黄南藏族自治州中级人民法院依照《中华人民共和国民法通则》第四条、第五十八条第一款第(五)项,《中华人民共和国合同法》第五条、第五十八条之规定,判决如下:
青海省三江水电开发股份有限公司给付原告王某苗木补偿款2100829.8元,已给付939733.3元、还应给付1161096.5元。此款于本判决生效后三十日内一次性付清。
本案案件受理费15816元由青海省三江水电开发股份有限公司承担;其他诉讼费用8000元,由王某承担4000元,青海省三江水电开发股份有限公司承担4000元。
(三)二审诉辩主张
三江公司上诉称:(1)原告参与了整个拆迁安置过程,签订合同时其本人在场,因原告不识字而让其子代签协议,原告明知协议内容,协议内容是其真实思想表示。(2)一审法院认定协议无效与客观事实不符。省国土资源厅是康扬水电站征地拆迁安置的实施单位,对补偿款有定价权力,在拆迁中遇到原告有大量苗圃苗的情况下,组织有关部门通过会议确定定价标准,符合法律规定,请求撤销一审判决,驳回王某的诉讼请求。
(四)二审事实和证据
青海省高级人民法院经公开审理查明:一审法院查明的案件事实以及相关证据均确实充分,二审中没有新提交的证据和补充查明的案件事实。
(五)二审判案理由
青海省高级人民法院认为:依据已查明的案件事实和当事人的诉求,本案各方当事人争议焦点是国家在征用集体所有土地的过程中对地上附着物的补偿标准问题。三江公司投资建设康扬水电站,其依法建设必须由土地行政管理部门提供国有性质的土地,公司不得直接征收集体所有的土地,本案中其征地申请与方案由土地行政管理部门批准逐级实施。青海省国土厅以会议纪要的形式确定了康扬水电站征地领导组织、征地原则、补偿标准并有纪要附件予以规定。在征地过程中,三江公司对幼苗的补偿标准提出意见,省国土厅组织省、州、县行政主管部门参加的会议,会议对第9期《纪要》附件中有关幼苗的补偿标准作了变更,县国土局和县政府据此行文执行。对地上附着物变更后的补偿标准,是政府职能部门依据行政管理权作出的,结合本案实际,应认定是省国土厅的行政行为。征用土地的行为及补偿标准的确定不是平等主体之间的买卖关系,征用土地带有行政强制性。本案中县国土局与上诉人王某签订的《征地拆迁安置协议》及《征地补偿表》,其内容上不具有平等主体间的民事法律关系,被拆迁的利益关系人(受补偿对象)对补偿标准有异议时,法律规定了权利救济程序。依照《土地管理法》的规定,建设用地的供给方式、原则、征地程序及征用耕地的补偿项目及标准有明确的法定条件,政府行政部门有权以行政形式直接规定。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。据此,在征地过程中对补偿标准允许提出争议,在争议产生后由有管辖权的政府协调处理或裁决解决,法律规定具有排他性。
在本案中,原审法院运用民事审判权认定省国土厅等行政机关于2003年4月10日作出的会议记录和县政府于2003年5月23日批复文件的确定的补偿标准没有约束力,是违反土地管理法及实施条例的规定,也超越了当前我国法院民事司法裁判的权限,依法应予纠正。
(六)二审定案结论
青海省高级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第一款第(四)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百八十六条之规定,裁定如下:
1.撤销黄南藏族自治州中级人民法院(2004)黄民二初字第1号民事判决;
2.驳回被上诉人王某的起诉。
(七)解说
本案中,一审法院以“征地拆迁安置补偿合同纠纷”确定案由是不当的。二审裁定书中对本案的性质及说理已很充分,在此仅补充解说几个问题:
第一,三江公司在征地中提出的“委托”具有何种法律性质,能构成民法上的委托行为吗?依据法律规定,任何企业都不具有征用集体土地的权利,三江公司在文件中记载的“委托”字样根本不具有民法上委托的法律基础,三江公司在建设水电站用地的项目上根本无权“委托”行政机关代为征地,更不能形成民法上的委托与受托关系;而恰恰相反,只有行政机关依法将集体所有土地通过征地程序转变为国有土地之后,才能提供给三江公司用地。因此,“委托”二字的法律含义应认定为“用地申请”较为恰当。
第二,征地主体及补偿安置责任者均是行政机关。三江公司尽管在本案中按政府制定的标准及核算结果提供资金给县政府用于安置,这仅仅是资金使用的一种方法,不能改变法律上的征地行为主体地位。一审法院以三江公司“自始至终参与”并“监督资金使用”为由而判决承担支付责任,无论补偿标准争议如何,这种判决在客观上将法定的征地及补偿行为主体由行政机关变更为企业,错误是显而易见的。
第三,县国土局与王某签订的合同是不平等主体的文件,不具有民事合同的性质,其理由在二审裁定中讲的很充分明了。但问题是,一审法院既然认为这是一份民事性质的合同,以“无权代理”和“显失公平”为由而否定其效力,则又把不是合同主体签字方的三江公司判定为义务人,反而认定县国土局无任何过错,其逻辑混乱和说理矛盾十分明显。
二审裁定确认本案不属民事性质诉争是正确的,适用裁定驳回起诉在程序处理上是恰当的。
(青海省高级人民法院 刘晓阳)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2005年商事审判案例卷》 人民法院出版社,中国人民大学出版社 第596 - 600 页