(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:重庆市北碚区人民法院(2005)碚行初字第69号。
二审判决书:重庆市第一中级人民法院(2005)渝一中行终字第73号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):湛某,女,汉族,重庆市人。
委托代理人:郑学强,重庆天元律师事务所律师。
委托代理人:湛某1(湛某之父),汉族,重庆市人。
被告(被上诉人):重庆市国土资源和房屋管理局,住所地:渝中区人和街74号。
法定代表人:张某,该局局长。
委托代理人:刘某,重庆市北碚区房屋产权产籍监理所所长。
委托代理人:王某,重庆市北碚区农村房屋权籍管理所所长。
第三人:重庆北碚水土综合市场有限公司,住所地:北碚区水土镇解放路50号。
法定代表人:林某,该公司经理。
委托代理人:熊德富,重庆缙云律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:重庆市北碚区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王爱华;审判员:许庆、缪友梅。
二审法院:重庆市第一中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:谢鹤楼;审判员:许申、邹萍。
6.审结时间
一审审结时间:2005年1月2日。
二审审结时间:2005年3月15日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:被告重庆市国土资源和房屋管理局(以下简称市土房局)于2001年7月31日核发了房权证号码为107字第015434号房屋所有权证。房屋所有权人:湛某,房屋位于北碚区水土镇解放路50号4—7,建筑面积:43.22平方米,用途:商业用房。
2.原告及其委托代理人诉称:1999年12月6日,我与第三人重庆北碚水土综合市场有限公司(以下简称水土综合市场公司)签订了集资建门市协议书。2003年4月21日,在与第三人水土综合市场公司发生集资建房纠纷的过程中,得知水土综合市场公司于2001年6月5日伪造我的签名填写办理商品房产权登记申请书,并于2001年6月10日又伪造了重庆市商品房预售(预购)合同。而被告市土房局在我未到场,又未委托代理人的情况下,核发了107字第015434号房屋所有权证。由于被告的转移登记行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》和建设部《城市房屋权属登记管理办法》的有关规定,故请求法院确认被告的登记行为违法,并注销该房屋所有权证。
3.被告及其委托代理人辩称:市土房局于2001年7月31日核发房权证的程序、实体合法,其行为没有侵犯原告的合法权益,请求法院驳回原告的起诉。
4.第三人及其委托代理人诉称:被告市土房局核发房权证的行为合法,请求法院驳回原告的起诉。
(三)一审事实和证据
1999年12月6日,原告湛某与第三人水土综合市场公司签订了集资建门市协议书,按该协议第六条约定:“乙方(湛某)首期付全部款的80%,余款甲方(水土综合市场公司)给乙方办理产权手续时,全部付清,税费由甲方承担。”协议订立后,湛某向水土综合市场公司支付了49 000元房款,并提供了身份证复印件。2001年6月10日,水土综合市场公司为了履行协议,给湛某办理房屋所有权证,在湛某没有交清房款的情况下,开具湛某已交清房款的发票,以湛某的名义代签了重庆市商品房预售(预购)合同和办理商品房产权登记申请书。2001年7月17日,水土综合市场公司向被告市土房局递交了发票、重庆市商品房预售(预购)合同、商品房出售产权登记申请书和办理商品房产权登记申请书。为原告湛某申办位于北碚区水土镇解放路50号4—7建筑面积为43.22平方米商用房的房屋所有权证。由于综合市场公司提供的手续齐全,被告市土房局经书面审查后,于2001年8月1日向第三人水土综合市场公司核发了以湛某为所有权人的房屋所有权证,房权证号:107字第015434号。
上述事实有下列证据证明:
被告在庭审中举示的主要证据有:
1.2001年8月1日,房屋所有权人为湛某的107字第015434号房权证,以证明其作出具体行政行为的内容。
2.《城市房屋权属登记管理办法》第三十四条的规定,以证明其具有核发房权证的法定权限。
3.湛某的身份证复印件,以证明申请人的身份。
4.2001年6月10日缴房款发票,以证明湛某已将房款缴清。
5.重庆市商品房预售(预购)合同,以证明湛某与第三人签订规范的买卖合同。
6.商品房出售产权登记申请书和办理商品房产权登记申请书,以证明是依据第三人和原告的申请而办理房权证的。
7.房屋附图,以证明房屋所在位置。
8.《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条的规定,以证明其作具体行政行为的法律依据。
9.《重庆市城市房地产开发经营管理条例》第三十四条第二款的规定,以证明开发商有义务为商品房购买人办理房屋所有权登记。
10.重庆市商品房所有权登记申请书,以证明房屋转移登记的受理初审、复审及决定发证时间。
11.房权证107字第015434号房屋所有权证,以证明发证时间为2001年8月1日。
原告湛某对被告市土房局提供的第1、2、7、8、9、10、11号证据和依据无异议。第三人水土综合市场公司对被告市土房局提供的证据和依据均无异议。
对被告市土房局提供的第3号证据,原告方对该证据的真实性无异议,但认为湛某的身份证件复印件是在签约时交第三人水土综合市场公司用以核实购房人的身份的,而不是用于办证。
对被告市土房局提供的第4号证据,原告方有异议,认为此发票是第三人水土综合市场公司向被告方提供的,原告在2001年6月10日未交钱给第三人水土综合市场公司。
对被告市土房局提供的第5号证据,原告方有异议,认为重庆市商品房预售(预购)合同及乙方湛某的签名是第三人伪造的。
对被告市土房局提供的第6号证据,原告方认为其根本不知道申办事宜,相关手续是第三人水土综合市场公司伪造的。
原告湛某在庭审中举示的主要证据有:
(2002)碚民初字第2728号民事判决书和(2002)渝一中民终字第3664号民事裁定书,以证明原告与第三人签订的集资建门市协议书是无效合同。
对原告湛某提供的证据,被告市土房局、第三人水土综合市场公司对其真实性均无异议,但认为该判决书的当事人不是湛某,其确认的事实与本案无关。
第三人水土综合市场公司在庭审中举示的主要证据有:
1.1999年12月6日,重庆北碚区水土综合市场有限公司与湛某签订的集资建门市协议书,以证明原告和第三人有集资建门市的事实;原告在付清了房款的80%时,第三人有义务给原告办理产权证。
2.湛某交房款的收据,以证明原告已交了49 000元的房款。
3.(2003)碚民初字第174号民事判决书,以证明集资建门市协议书是有效的。
4.(2003)渝一中终字第2255号民事判决书,以证明集资建门市协议书是有效的。
原告湛某对第三人水土综合市场公司提供的第2号证据无异议。被告市土房局对第三人水土综合市场公司提供的所有证据和依据无异议。
对第三人水土综合市场公司提供的第1号证据,原告方对该证据的真实性无异议,但认为协议书与本案争议的事实无直接关系;《集资建门市协议书》本身是一个无效合同。
对第三人水土综合市场公司提供的第3号证据,原告方认为该判决书不是生效判决,不能作为证据提出。
对第三人水土综合市场公司提供的第4号证据,原告方对该证据的真实性无异议,但认为与本案无关。
经庭审质证,本院对被告市土房局、原告湛某和第三人水土综合市场公司提供的证据和依据作如下确认:
被告市土房局所提交的1、2、7、8、9、10、11号证据,因原告和第三人无异议,且与本案具有关联性,可作为定案依据。第3、4、5、6号证据,虽然是由第三人代为湛某签署或私自提交给被告的,但能证实本案客观情况,可作为本案的定案依据。第三人水土综合市场公司提供的第1、2号证据客观真实,原告、被告均无异议且与本案有关联性,可作为定案依据。原告湛某提供的主要证据及第三人水土综合市场公司提供第3、4号证据因与本案无关联性,不能作为本案的定案依据。
(四)一审判案理由
重庆市北碚区人民法院根据上述事实和证据认为:被告市土房局是作为房地产主管部门,对辖区内的房屋产权具有进行登记、发证的法定职责。原告湛某与第三人水土综合市场公司于1999年12月6日自愿签订的集资建门市协议书,虽然名为集资建门市协议,但其实质应为房屋买卖合同。因该协议是双方自愿签订,系双方当事人的真实意思表示,且未被有权机关宣告无效或被撤销。第三人水土综合市场公司按照该协议第六条:“乙方(湛某)首期付全部款的80%,余款甲方(水土综合市场公司)给乙方办理产权手续时,全部付清,税费由甲方承担”的约定,在原告未交清剩余房款和未另行出具委托书的情况下,向被告市土房局出具了湛某已交清房款的依据,并以湛某的名义签署重庆市商品房预售(预购)合同和办理商品房产权登记申请书,为原告湛某申请办理产权转移登记,其目的是为了积极、全面地履行合同义务,这种行为客观上也未侵害原告的合法权益。被告在办理第三人水土综合市场公司为原告湛某申办房屋产权转移登记时,虽对水土综合市场公司提交的有关材料进行了核实,但未能发现湛某的签名不是其本人亲笔书写,系工作中审查不严。从本案审理查明的事实来看,该行为并未对原告湛某和第三人水土综合市场公司的合法权益产生实质性的侵害。因此,对原告要求确认被告市土房局核发房权证的行为违法并申请注销房权证的诉讼请求,本院不予支持。对被告和第三人要求维持房权证107字第015434号房屋所有权证的诉讼请求,本院予以支持。
(五)一审定案结论
重庆市北碚区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,判决如下:
维持重庆市国土资源和房屋管理局以湛某为所有权人出具的房权证107字第015434号房屋所有权证。
案件受理费100元,其他诉讼费200元,共计300元,由原告湛某负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人及其委托代理人诉称:根据本案已查清的事实证明,被上诉人办证的转移登记行为已明显违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市房屋权属登记管理办法》的规定,应属程序违法。其次,被上诉人办证是按照房地产开发企业的商品房交易的形式进行审查登记的,而不是按集资建房进行审查登记的,请求二审法院依法改判。
(2)被上诉人及其委托代理人辩称:尽管上诉人没有出具书面授权委托书,但办证结果并未对上诉人和第三人的合法权益产生实质性的侵害。其次,被上诉人在审查第三人所出售的房屋时,首先就要审查第三人的资质、建房手续及房屋是否验收等。第三人交验的办理房屋产权证的资料是齐全的。被上诉人在办理产权转移登记手续时,实体上也是合法的,请求驳回上诉人的请求。
(3)第三人及其委托代理人述称:上诉人诉称公司出售给上诉人湛某的房屋是违法建筑,至今未办证不能出让的理由不能成立,一审判决正确,没有不当之处,请求维持原审判决。
2.二审事实和证据
经审查,一审法院将原审原、被告及第三人提供的证据与案件材料一并移送本院。当事人提供的证据与本案事实有关联,其证据具有合法性、真实性,可以作为本案认定的依据。本案所认定的事实与原判无异。
3.二审判案理由
重庆市第一中级人民法院根据上述事实和证据认为:被上诉人重庆市国土资源和房屋管理局对辖区内的房屋产权具有进行登记、发证的法定职责。被上诉人在办理第三人水土综合市场公司为上诉人湛某申办房屋产权转移登记时,由于水土综合市场公司向被上诉人提供的办证资料齐备,被上诉人只对其形式要件进行了书面审查,对有关材料的真伪审查不严,其行为虽有不当,但并未对上诉人湛某和第三人水土综合市场公司的合法权益产生实质性侵害。原审判决维持被上诉人出具的第015434号房屋所有权证并无不当。上诉人湛某的上诉理由不成立。原审法院认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。
4.二审定案结论
重庆市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
本案件受理费200元,其他诉讼费100元,合计300元,由上诉人湛某负担。
(七)解说
笔者认为,本案主要涉及以下两个问题:
1.房地产开发企业单方申请办证的行为性质的认定问题。必须明确是,房地产开发企业履行的是一种协助的义务。即《中华人民共和国城市房地产开发经营管理条例》第三十三条的规定,“房地产开发企业应当协助商品房购买人办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续,并提供必要的证明文件。”而地方性法规《重庆市城市房地产开发经营管理条例》第三十四条规定,房地产开发企业应在规定期限内为商品房购买人办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续。这样,就产生了认识上的分歧,导致实践中土地房屋行政主管部门也将房地产开发企业单方申请办证的行为视为理所当然,存在疏于审查的情况。根据上位法的规定,可以得出这样的结论:商品房买卖中的房地产权属转移变更登记应由双方当事人共同的行为来完成,开发商应尽到法定的协助义务,否则将承担民事和行政责任。笔者建议,私房买卖、房改房再交易、商品房交易的产权转移登记,皆属当事人双方共同申请办理登记的行为,双方当事人应亲自到场办理。如有委托办理的情况,应当要求当事人出具经公证机关公证的授权委托书和当事人的身份证明文件。
2.应当如何把握对房地产登记行为合法性审查标准的问题。对具体行政行为合法性审查,应从执法主体资格、执法主体的权限、执法目的、认定事实、适用法律和执法程序五个方面进行,对这一点在实务中已达成共识。但对房地产登记行为认定事实部分,是进行实质审查还是形式审查,即是只审查法律、法规规定应提供的登记材料是否具备、齐全,还是要对申请人提供的登记材料的真实、合法、有效作全面的审查,则始终存在争议。这种争议不仅存在于法院和房地产登记机关之间,即使不同的法院审查标准的把握,也不是完全一致的。造成这一状况的原因,是由于我国尚未制定不动产登记法,现行的不动产登记制度缺乏完整的体系,对登记机关的设置、实质审核的内容、登记的程序、登记的效力等没有统一的法律依据,致使一些法理问题无法得到合理的解释。
事实上,确定房地产登记的审核范围,对房地产登记行为的合法性审查具有直接的关系。从国外立法的实践看,登记机构的审查职责一般分为两类:第一类是实质审查,即登记簿的信息记载、登记证明文件与房地产权利事实状况之间应当完全保持一致,登记机构需对有关申请登记文件和房地产状况进行全面审查;第二类是形式审查,即登记簿的信息记载应当与申请人提交的申请登记文件一致,但不承担对申请登记文件内容的合法性审查。从我国房地产登记的实际情况看,并无实质审查和形式审查的分类,登记机构主要是按照法定的各类登记的具体审核内容和要求,对有关的登记申请进行审核,且我国对房地产登记机关登记行为职能的认识也在逐步改变。1997年建设部制定的《城市房屋权属登记管理办法》第三条将房屋权属登记界定为,是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记,并依法确认房屋产权归属关系的行为。而重庆市人大2004年9月27日颁布施行的《重庆市土地房屋权属登记条例》对房地产登记行为的定义,是指土地房屋行政主管部门依当事人申请或者依职权对土地所有权、土地使用权、房屋所有权、土地房屋抵押权以及与此相关的事项进行记载、确认的行为。依法登记的土地房屋权利受法律保护,未经登记的土地房屋权利不能对抗第三人。显然,《重庆市土地房屋权属登记条例》对房地产登记行为的定义,是从不动产物权变动的法定公示手段和不动产物权变动生效要件方面来考虑的,土地房屋权属登记不是行政许可,而是对权利人物权的客观认定,应淡化强制登记观念,强化服务功能,这样才更符合我国房地产市场发展的实际。所以,我们审理房地产登记类案件,不要去纠缠是实质审查,还是形式审查,而应按照法律、法规对各类房地产登记行为审查的法律要件的规定,根据登记机构的职权范围,进行全面审查。房地产登记机关在接到申请后,必须对权利变更的前提条件是否完备进行审查,即要审查关于设立、变更、废止房地产物权所必须具备的相关材料,其中最重要的就是相关当事人对该房地产权利变更的合意;审查还包括对人的审查,确定作出权利处分的人是否是有权处分的人;为保护善意第三人的利益,法律要求申请人提供的资料必须是可以公开的且有证明力的。根据依申请的行政行为的特征,房地产登记机关在登记中既不享有举证权利,也不承担举证的义务。除非不动产登记有损于国家、公共利益的,不动产登记机关才进行调查和举证。举证是申请人的义务,房地产登记的申请人必须提供必要的证据,证明其合法取得不动产的权利。
需要强调的是,申请人与相对人的关于实体法律关系的合意是登记意思表示和登记权利的基础,而房地产登记机关并不拥有对房地产变动合意效力的审查判断权,也无权改变当事人以自己的意愿建立的民事法律关系。所以,登记机关的审查也只能是在其职权范围内的有限审查。司法实践中,对不动产登记行为的合法性审查标准往往过于严厉,有的甚至已超出了登记机关的职权所及范围。事实上,在申请人故意隐瞒事实真相或不动产物权变动合意效力待定等情况下,即使是行政诉讼的司法审查,有时也难以对不动产登记的基础权利归属作出判定,而必须由相关人先行民事救济途径。
综上,本案在审理过程中,对房地产登记行为合法性审查标准的把握上是恰当的,在遵循全面审查原则的基础上,既考虑了依申请的行政行为的特征,又认识到登记部门的审查只能在其职权范围内的有限审查。另外,原告之所以起诉,是因为购买的房屋增值潜力与预期相差太大。所以,只要登记发证时,申请登记的房地产权属清楚,产权来源资料齐全,就应认为发证合法,但不宜适用维持判决,应采用驳回诉讼请求的判决更为稳妥,这样不妨碍行政机关日后作出注销登记。
(重庆市北碚区人民法院 陈渝中)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2006年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第81 - 87 页