(一)首部
1.裁判书字号
一审裁定书:辽宁省辽阳县人民法院(2002)辽县行初字第29号。
二审裁定书:辽宁省辽阳市中级人民法院(2003)辽阳行终字第20号。
第一次再审一审判决书:辽宁省辽阳县人民法院(2003)辽县行初字第11号。
第一次再审二审裁定书:辽宁省辽阳市中级人民法院(2004)辽阳行终字第19号。
第二次再审一审判决书:辽宁省辽阳县人民法院(2004)辽县行初重字第3号。
第二次再审二审判决书:辽宁省辽阳市中级人民法院(2005)辽阳行终字第24号。
3.诉讼双方
原告人(上诉人):李某,男,1941年5月1日生,汉族,辽阳县人,农民,现住辽阳县柳壕镇西腰村。
委托代理人(第一次再审二审):刘矫健,太子河区中心法律服务所法律工作者。
委托代理人(第一次再审一、二审,第二次再审一、二审):李某1,男,54岁,汉族,辽阳县人,辽化聚酯厂干部。
被告人(被上诉人):辽阳县人民政府。
法定代表人(一审、二审):李某2,县长。
法定代表人(第一次再审一、二审、第二次再审一、二审):邹某,县长。
委托代理人(第一次再审一、二审):李某3,辽阳县人民政府法制办副主任。
委托代理人(第二次再审一审):苏某,辽阳县人民政府法制办副主任。
委托代理人(第二次再审二审):徐某,辽阳县人民政府法制办主任。
委托代理人(第二次再审一、二审):赵晓寒,辽宁泽人律师事务所律师。
第三人(一审、二审):辽阳县柳壕镇人民政府。
法定代表人:霍某,镇长。
第三人(第一次再审一、二审):刘某1,男,1941年2月7日出生,农民。
第三人(第一次再审一、二审,第二次再审一、二审):马某,男,1953年5月14日生,汉族,农民。
第三人(第一次再审一、二审):李某4,男,汉族,农民。
5.审判机关和审判组织
一审法院:辽宁省辽阳县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:徐艳秀;审判员:谷春胜、范旭春。
二审法院:辽宁省辽阳市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:徐秀杰;审判员:富德义、由风。
第一次再审一审法院:辽宁省辽阳县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈红日;审判员:王丽君、王宏伟。
第一次再审二审法院:辽宁省辽阳市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:富德义;审判员:程玉杰、由风。
第二次再审一审法院:辽宁省辽阳县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘军;审判员:孙培鸿、关明刚。
第二次再审二审法院:辽宁省辽阳市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:韩基岩;审判员:刘大钧、富德义。
6.审结时间
一审审结时间:2002年12月25日。
二审审结时间:2003年5月26日。
第一次再审一审审结时间:2003年12月24日。
第一次再审二审审结时间:2004年4月14日。
第二次再审一审审结时间:2004年12月9日。
第二次再审二审审结时间:2005年4月29日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:辽阳县人民政府辽县政行复决字(2002)第3号行政复议决定。原告李某,因宅后一坑使用权与村路之隔路北的刘某1、马某在该处堆放柴垛多年一事,发生土地权属纠纷,经李某申请,柳壕镇政府于2002年4月6日作出《关于西腰村李某宅后坑使用权认定的决定》,对李某的权属予以确认。本案第三人刘某1、马某对此不服,向辽阳县政府申请复议,辽阳县政府于2002年7月10日作出辽县政行复决字[2002]第3号行政复议决定书,决定:1)撤销柳壕镇政府2002年4月6日作出的《关于西腰村李某宅后坑使用权认定的决定》。2)柳壕镇政府和西腰村委会应依法收回该坑地,重新确定其坑地的使用权属。
(2)原告诉称:1992年农村宅基地确权工作是根据土地管理法和相关规定,以及辽阳县有关文件和柳壕乡人民政府[1992]5号文件的规定进行的,是有法可依、有据可查的,并依法登记、发证,当我的宅后使用权受到刘某1、马某二人侵犯时,柳壕镇政府经过调查研究,认定我的使用权是正确的,辽阳县人民政府的复议决定是错误的,要求法院判决撤销被告的复议决定。
(3)被告辩称:柳壕镇政府作出的行政决定对争议的事实认定是错误的,上诉人提出的坑地,争议前归村集体所有,坑地北侧一直由马某、刘某1两家使用。1992年镇里成立的临时丈量小组未经过任何法律程序私自将此坑地划给原告作为宅基地的使用面积,是违法的、无效的。该镇丈量小组是1992年平场地籍调查时成立的临时小组,只享有委托的职权,无权作出任何决定,只对农民宅基地调查的结果负责。
(4)第三人述称:李某的土地使用证足以证明李某宅后坑的使用权。
2.一审判案理由
辽阳县人民法院未开庭审理了本案,认为该行政复议决定是行政机关内部的运作行为,此行为对行政管理相对人的权利义务并未产生实际影响,原告的起诉无实际意义。
3.一审定案结论
辽阳县人民法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项的规定,裁定如下:
驳回原告李某的起诉。
案件受理费100元,其他费用350元,由原告负担。
(三)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人(原审原告)诉称:原审认为被上诉人行政行为没有成立,是在行政机关内部的运作行为,未产生实际影响,这个认定与事实不符,柳壕镇人民政府2002年4月6日的行政决定,事实清楚、证据充分,不存在重新确权的问题,请求二审法院改判。
(2)被上诉人(原审被告)辩称:原审裁定是正确的,上诉人应当依据答辩人[2002]3号行政复议决定,要求镇政府重新作出处理、决定,依法确认该坑地的最终使用权。
2.二审判案理由及定案结论
辽阳市中级人民法院认为,原告所诉的行政行为符合行政案件的受案范围,列柳壕镇政府为第三人不当,应列与复议决定有利害关系申请人。程序违法,适用法律错误,裁定如下:
撤销辽阳县人民法院(2002)辽行初字第29号行政裁定书。
本案指定辽阳县人民法院继续审理。
(四)第一次再审一审情况
1.第一次再审一审诉辩主张
(1)原告、被告诉辩主张与一审诉辩主张相同。
(2)第三人马某、刘某1述称:村丈量小组把该坑划给李某使用,是私自行为,没有履行合法的手续,属无效行为。
2.第一次再审一审事实和证据
辽阳县人民法院经开庭审理,认定如下事实:西腰村委会在1983年将坑调解为一家一半。丈量小组将双方争议的坑地没有通过正常手续丈量给原告,是丈量小组的私自行为。
本案的定案证据有:西腰村委会证实地籍调查图及调查验收表,洪某、张某的证言。
3.第一次再审一审判案理由
辽阳县人民法院根据上述事实和证据认为:变更土地使用权应具备合法的手续,丈量小组私自将坑地丈量给原告,是在没有履行任何法定程序和手续的情况下作出的,应属无效行为,被告所作出的具体行政行为事实清楚,程序合法,适用法律正确。
4.第一次再审一审定案结论
辽阳县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定,判决如下:
维持被告辽阳县人民政府作出辽县政行复决字[2002]第3号行政复议决定书。
一、二审案件受理费900元,由原告负担。
(五)第一次再审二审情况
1.第一次再审二审诉辩主张
诉辩三方主张与第一次再审一审诉辩主张一致。
2.第一次再审二审判案理由和定案结论
法院经开庭审理认为,原判认定事实不清,证据不足,该复议决定与辽阳县人民政府颁发给李某的土地使用证相抵触、相矛盾。裁定撤销原判,发回重审。
(六)第二次再审一审情况
1.第二次再审一审诉辩主张
诉辩三方主张与第一次再审一审诉辩主张一致。第三人刘某1更换为李某4,原因是刘某1将房子卖给了李某4。
2.第二次再审一审事实和证据
认定事实如下:原告李某在收到被告向其送达的参加复议通知书后未按通知要求向被告提交能够证明本人对其宅后坑有使用权的相关证据,即土地使用证。
3.第二次再审一审判案理由和定案结论
一审法院认为:被告作出的复议决定职权依据合法、程序合法,被告所作出的复议决定事实清楚,证据充分,原告未按参加复议通知书通知的内容举证应视为其放弃举证权,故被告作出的行政复议决定,应予维持,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定,判决如下:
维持被告辽阳县人民政府作出的辽县政行复决字[2002]第3号行政复议决定。
一、二审案件受理费900元,由原告负担。
(七)第二次再审二审情况
1.第二次再审二审诉辩主张
三方诉辩主张同第二次再审一审诉辩主张一致。
2.第二次再审二审事实和证据
辽阳市中级人民法院认定以下事实:2002年7月10日被上诉人辽阳县人民政府针对申请人马某、刘某1不服被申请人柳壕镇人民政府作出的《关于西腰村李某宅后坑使用权认定的决定》,作出辽县政行复决定[2002]第3号行政复议决定,认定被申请人依据无效的事实证据作出的决定无效,另查,1995年6月,辽阳县人民政府发给上诉人李某《集体土地建设用地使用证》辽县集建[95]字第2131220065号,确定了该争议宅后坑的使用权。
认定以上事实的证据如下:(1)土地使用证。(2)地籍调查图。(3)柳壕乡政府[1992]5号文件。(4)柳壕镇政府决定。(5)张景明、王振环的证言。(6)西腰村委会证言。(7)沈桂复证言。
3.第二次再审二审判案理由
辽阳市中级人民法院认为:被上诉人辽阳县人民政府复议决定撤销柳壕镇人民政府《关于西腰村李某宅后坑使用权认定的决定》,要求柳壕镇人民政府和西腰村村委会依法收回该坑地,重新确定该坑地的使用权属。该决定与辽阳县人民政府颁发给李某的土地使用权证相抵触,在该土地使用权证未经依法确认无效的情况下,其决定收回争议的土地,重新确定使用权属,缺乏事实和法律依据,故该复议决定是错误的,依法应予撤销。原审法院判决认定事实不清,适用法律不当,应予撤销。
4.第二次再审二审定案结论
辽阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)、(三)项之规定,判决如下:
撤销辽阳县人民法院(2004)辽县行初重字第3号行政判决。
撤销辽阳县人民政府辽县政行复决字[2002]第3号行政复议决定。
一、二审案件受理费300元,由被上诉人承担。
(八)解说
本案从案情上看,并不复杂。本案所审查的具体行政行为是辽阳县人民政府针对申请人马某、刘某1不服被申请人柳壕镇人民政府作出的《关于西腰村李某宅后坑使用权认定的决定》,作出辽县政行复决字[2002]第3号行政复议决定,认定被申请人依据无效的事实证据作出的决定无效。本案争议的焦点是该行政复议决定书是否合法,即职权依据、事实依据、程序依据、法律适用方面是否合法,本案两次发回重审,经过六次审理。分析其原因,原审存在二个问题:(1)行政诉讼受案范围问题。(2)行政复议和行政诉讼中证据认定问题。
1.行政诉讼受案范围问题。
辽阳县法院一审裁定驳回原告李某的起诉。适用的法律依据是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项的规定“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。原告所诉的是辽阳县人民政府的行政复议决定,该决定是依当事人申请而作出的,依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款之规定:“行政复议决定书一经送达,即发生法律效力”。而该决定书的内容有两项,即(1)撤销柳壕镇政府作出的《关于西腰村李某宅后坑使用权认定的决定》;(2)柳壕镇政府和西腰村委会应依法收回该坑地,重新确定该坑地的使用权属。这两项内容无疑为复议申请人、被申请人、第三人设定了权利和义务,所以此行为对行政管理相对人的权利义务产生了实际影响,而且该复议决定改变了原柳壕政府的行政行为,原告李某起诉辽阳县政府行政复议决定是符合法律规定的,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定,“申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”,该复议决定是典型的可诉的具体行政行为。
2.行政复议和行政诉讼中证据认定问题。
辽阳县人民法院第二次重审一审时认为“原告未在复议程序中提交能够证明本人对其宅后坑有使用权的土地使用证,被告在未收到该证据的情况下作出的行政复议决定是正确的”。此说法不符合法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十七条、第二十八条之规定,行政复议程序中主要审查行政机关的具体行政行为依据是否合法,由被申请人提供作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,举证责任在被申请人。
辽阳市中级人民法院终审时认定“辽阳县人民政府的复议决定与辽阳县人民政府颁发给李某的土地使用证相抵触”,最终判决撤销了辽阳县人民政府的复议决定。“土地使用证”是土地使用人具有土地使用权的合法证明,具有公示力和既定力。在该土地使用证未经依法确认无效的情况下,复议决定的效力不能对抗该土地使用证的效力。虽然是原告李某所举的证,但辽阳县人民政府有义务依职权在复议程序中查清此事实,所以该复议决定缺乏事实和法律依据。
(辽宁省辽阳市中级人民法院 赵毅)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2006年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第102 - 107 页