(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省德化县人民法院(2005)德行初字第3号。
二审判决书:福建省泉州市中级人民法院(2005)泉行终字第113号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):王某,女,汉族,德化县人。
委托代理人:李某,男,汉族,德化县人,王某之丈夫。
被告(被上诉人):德化县规划建设局,住所地:德化县龙浔镇龙鹏街69号。
法定代表人:苏某,该局局长。
委托代理人:黄华峰,福建瓷城律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省德化县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈志华;审判员:钟德才、黄奇微。
二审法院:福建省泉州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张国民;审判员:孙志坚、董丽珠。
6.审结时间
一审审结时间:2005年6月24日。
二审审结时间:2005年9月8日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:被告德化县规划建设局认为,2002年2月16日原告王某未经德化县规划行政主管部门批准,擅自在德化县龙浔镇龙鹏街147号住宅建设第五层梯间边第一间(即店后第三间)(混合结构,建筑面积19.61m2)。上述行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十一条之规定。依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条及《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第五十九条之规定,于2004年11月16日对原告王某作出德建[2004]罚字第35号行政处罚决定:限其在2004年12月3日前自行拆除第五层梯间边第一间(即店后第三间)(建筑面积19.61m2)。原告王某不服,向德化县人民政府申请行政复议,德化县人民政府于2005年3月10日作出德政复议[2005]1号行政复议决定,维持被告的行政处罚决定。原告不服,向德化县人民法院提起行政诉讼。
(2)原告诉称:原告为了安全需要,对自己楼房第五层梯间边第一间即店后第三间进行盖顶修缮,是完全按照县政府规划的要求,严格按建委审定的图纸进行建设的,持有德化县建设委员会1990年6月22日批准同意建房的文件及福建省建设用地闽土德[1990]第3号许可证,不属于违法建设,是对自己楼房的修缮加固,不属于《中华人民共和国城市规划法》规定的“新建、扩建、改建建筑物”的范围。况且原告的盖顶修缮房间的行为也不属于《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第七十条规定的“严重影响城市规划的违法建设”四种情形中的任何一种,不会影响陶瓷街的景观,不是严重影响城市规划的违法建设,也没有影响他人的利益。被告德化县规划建设局认为原告盖顶修缮属违法建设,认定事实错误,依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条及《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第五十九条的规定,要求原告自行拆除自己楼房第五层梯间边第一间即店后第三间,属适用法律错误。因此,被告作出的行政处罚错误。另外,被告作出的行政处罚超过期限,程序违法。要求依法撤销被告德化县规划建设局2004年11月16日作出的德建[2004]罚字第35号行政处罚决定书。
(3)被告辩称:被告作出的具体行政行为认定事实清楚、证据充分、法律依据充足、程序合法,原告诉讼主张缺乏事实依据和法律依据,诉讼理由不能成立,应维持被告作出的德建[2004]罚字第35号行政处罚决定。
2.一审事实和证据
福建省德化县人民法院经审理查明:1999年12月至2002年2月间,原告王某未经德化县规划行政主管部门批准,擅自在德化县龙浔镇龙鹏街147号住宅建设第五层梯间边第一间(即店后第三间)(混合结构,建筑面积为19.61m2)。被告于2002年3月6日立案,在案件查处过程中,因原告王某已领取的德房字第0984号房屋所有权证与实际建筑不符,2002年4月2日,被告对本案中止处理。德化县人民政府于2002年12月2日以房屋所有权证记录的房屋与当时实物现状不符,产权发证有误为由,以德政[2002]400号文件作出注销德房字第0984号房屋所有权证的决定。原告不服提起诉讼,经德化县人民法院和泉州市中级人民法院审理均维持德化县人民政府德政[2002]400号文件的处理决定。被告于2004年11月6日对本案恢复处理,并于2004年11月16日作出德建[2004]罚字第35号行政处罚决定书,责令原告在2004年12月3日前自行拆除德化县龙浔镇龙鹏街147号第五层梯间边第一间(即店后第三间)(建筑面积19.61m2)。原告王某不服,向德化县人民政府申请行政复议,德化县人民政府于2005年3月10日作出德政复议[2005]1号行政复议决定,维持被告的行政处罚决定。原告不服,向德化县人民法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)德化县规划建设局德建[2004]罚字第35号行政处罚决定书。
(2)德化县人民政府德政复议[2005]1号行政复议决定书。
(3)2000年3月24日责令停止违法建设通知书1份、2000年4月6日和2002年3月6日询问笔录2份、2000年3月24日现场勘验笔录2份、2000年3月24日和2004年11月6日现场照片5张。
(4)建房土地使用申请表、德房字第0984号房产证发证的相关材料、德化县人民政府德政[2002]400号文件、德化县人民法院(2003)德行初字第06号行政判决书、泉州市中级人民法院(2003)泉行终字第108号行政判决书。
(5)福建省建设用地闽土德[1990]第3号许可证。
(6)行政处罚告知书、行政处罚决定书、行政复议决定书、送达回证。
(7)立案呈批表、案件中止处理审批表、案件恢复处理审批表、案件调查终结报告、案件处理审批表。
(8)《中华人民共和国城市规划法》、《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》。
3.一审判案理由
福建省德化县人民法院根据上述事实和证据认为:原告在未取得建设工程规划许可证件的情况下,在德化县龙浔镇龙鹏街147号住宅进行建设,严重影响城市规划。被告依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条,《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十一条、第五十九条之规定,对原告所作出的行政处罚决定,事实清楚,证据充分,程序合法。原告认为被告作出的具体行政行为认定事实和适用法律错误的理由不能成立,不予采纳。
4.一审定案结论
福建省德化县人民法院依照依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,作出如下判决:
维持德化县规划建设局2004年11月16日作出的德建[2004]罚字第35号行政处罚决定。
本案案件受理费人民币100元,由原告王某负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称:上诉人盖顶修缮的第五层梯间边第一间即店后第三间,持有德化县建设委员会1990年6月22日批准同意建房的文件及福建省建设用地闽土德[1990]第3号许可证,不属违法建设,是对自己楼房的修缮加固,不属于《中华人民共和国城市规划法》规定的“新建、扩建、改建建筑物”的范围。况且上诉人盖顶修缮房屋的行为也不属于《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第七十一条规定的“严重影响城市规划的违法建设”的四种情形中任何一种违法建设,被上诉人德化县规划建设局认为上诉人盖顶修缮属违法建设,认定事实错误,依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条及《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第五十九条的规定,作出行政处罚决定,要求上诉人自行拆除自己楼房第五层梯间边第一间即店后第三间,适用法律错误。被上诉人德化县规划建设局作出的行政处罚超过期限,不合法。被上诉人德化县规划建设局对本案的立案时间是2002年3月6日,而作出行政处罚决定的时间是2004年11月16日,已明显超越了《福建省行政执法程序规定》第二十八条“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定”的规定,显属程序不合法。请求撤销原判,改判撤销德建[2004]罚字第35号行政处罚决定书。
2.被上诉人辩称:1999年12月至2002年2月间,上诉人未经答辩人批准,没有依法取得建筑工程规划许可证,擅自在龙浔镇龙鹏街147号住宅第五层上加建一间房屋,建筑面积19.61m2。认定以上事实有答辩人向上诉人发出的责令停止违法建设通知书、上诉人的询问笔录、现场勘查笔录以及现场照片等证据证实。且上诉人对此事实也供认不讳。上诉人未经批准违法加建一间面积为19.61m2的房屋,违法事实清楚,证据充分。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定:“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。”第四十条规定:“在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”。《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十四条规定:“个人建设住宅者在取得建设工程规划许可证和其他批准文件后,方可开始施工”;第五十九条规定:“在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证规定进行建设的,按《城市规划法》第四十条规定处罚。”答辩人依据《中华人民共和国城市规划法》和《福建省实施〈中华人民共和国规划法〉办法》的相关规定,对上诉人的违法行为依法作出行政处罚决定,要求上诉人在限期内自行拆除违法的建筑物,适用法律正确。上诉人自1999年12月至2002年2月间,未经批准、陆陆续续地擅自加盖一间房屋,答辩人发现后曾多次以口头或书面形式要求上诉人停止违法建设,但上诉人拒不理睬,并于2002年2月16日最终完工。答辩人于2002年3月6日对上诉人的违法行为立案查处,立案后答辩人发现上诉人1993年办理的房产证与实际建设的房屋情况不符,本案的处理应待房产证重新核发后才能依法进行,2002年3月10日答辩人中止本案的处理。2002年12月2日,德化县人民政府作出注销上诉人德房字第0948号房产证的处理决定。上诉人不服该处理决定,向德化县人民法院提起行政诉讼。德化县人民法院作出判决,维持德化县人民政府的处理决定,上诉人不服一审法院判决,向泉州市中级人民法院提出上诉,泉州市中级人民法院于2003年12月1日作者驳回上诉,维持原判的终审判决。2004年11月6日,答辩人恢复本案的处理。在作出行政处罚前的2004年11月9日,答辩人向上诉人发出行政处罚告知书,上诉人收到告知书后没有提出申辩,答辩人于2004年11月16日作出德建[2004]罚字第35号行政处罚决定书,并于11月17日向上诉人送达决定书。答辩人作出的具体行政行为程序合法。综上所述,答辩人作出的具体行政行为认定事实、适用法律、程序均正确,具体行政行为合法,一审法院判决维持是正确的。
(四)二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
泉州市中级人民法院根据其认定的事实和证据认为:《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定:“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。”本案中,上诉人王某未经规划行政主管部门批准,于1999年12月至2002年2月间,擅自在德化县龙浔镇龙鹏街147号住宅进行建设第五层梯间边第一间(即店后第三间),建筑面积19.61m2。上诉人王某违法建设的事实清楚,被上诉人德化县规划建设局对此予以认定是正确的。上诉人在未取得建设工程规划许可证的情况下,在德化县龙浔镇龙鹏街147号住宅进行建设,严重影响城市规划。被上诉人作出的行政处罚决定适用《中华人民共和国城市规划法》第四十条中的“严重影响城市规划的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施……”因此,被上诉人对上诉人作出限期拆除违法建筑物的行政处罚决定适用法律正确。被上诉人对本案于2003年3月6日立案,同年3月10日中止本案的处理,2004年11月6日恢复本案的处理,同年11月16日作出行政处罚决定,并未超过期限,被上诉人的行政处罚程序合法。上诉人王某的上诉理由缺乏事实和法律依据,其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚,适用法律正确。
(六)二审定案结论
泉州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审诉讼费100元,由上诉人负担。
(七)解说
本案双方当事人争议的焦点有以下几方面:
1.原告王某是修缮加固自有房屋还是扩建房屋?
原告王某认为,其建设自己住宅的第五层梯间边第一间即店后第三间,是对自己楼房的修缮加固,不属于《中华人民共和国城市规划法》规定的“新建、扩建、改建建筑物”的范围。原告王某的上述理由不能成立,理由是:修缮加固房屋是指在不改变原有房屋主体结构的情况下,对原有的房屋进行维修、装修,或者对原有房屋中不牢固或者损坏的部分进行加固。而本案原告王某建设第五间梯间边第一间房屋,建筑面积19.61平方米,该房屋建设完工后,原有房屋的主体结构已经发生了改变。故原告基建上述房屋不属于修缮加固原有的房屋,而是属于扩建房屋。
2.原告王某擅自建设本宅第五层梯间边第一间(即店后第三间),是否构成严重影响城市规划?
根据《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第七十一条规定,严重影响城市规划的违法建设有以下四种:“(一)对用地性质、城市景观、城市环境、文物保护、风景名胜、重要工程实施造成严重影响的违法建设;(二)侵占学校、医院、体育和公共活动场所用地的违法建设;(三)侵占道路、广场、停车场、绿地、管线、人防、消防或防洪排涝通道及设施、规划保留或保护的水体、广播电视或电讯通道及设施、高压供电走廊的违法建设;(四)侵占市政设施或基础设施用地的违法建设。”本案原告王某未经规划行政主管部门批准,于1999年12月至2002年2月间,擅自在德化县龙浔镇龙鹏街147号住宅建设第五层梯间边第一间(即店后第三间),建筑面积19.61m2。原告擅自扩建房屋,造成了原有由规划行政主管部门规划设计的建筑物的主体结构发生改变,也改变了城市规划的整体布局,严重影响了城市景观,同时也改变了该房屋周边的城市环境。可见,原告擅自扩建房屋,违反了《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第七十一条第(一)项的规定,属于严重影响城市规划的违法建设。因此,被告德化县规划建设局依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定对原告进行处罚,责令原告限期拆除违法建筑物,认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。
3.本案被告作出的具体行政行为程序是否合法?
《福建省行政执法程序规定》第二十八条规定:“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定;重大、复杂的案件,经本机关领导批准,可以延长十五天,需要继续延长的报上一级执法机关批准,省人民政府所属行政执法机关,报省人民政府批准。”本案被告德化县规划建设局对本案于2003年3月6日立案,在案件查处过程中,因原告王某已领取的德房字第0984号房屋所有权证与实际建筑不符,2002年4月2日,被告对本案中止处理,2004年11月6日恢复本案的处理,同年11月16日作出行政处罚决定,并未超过期限,被告的行政处罚程序并没有违反有关规定。故原告称被告德化县规划建设局作出的行政处罚程序不合法的理由不能成立。
综上所述,一、二审判决都是正确的。
(福建省德化县人民法院 钟德才 黄奇微)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2006年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第107 - 113 页