1.判决书字号
一审判决书：福建省石狮市人民法院（2004）狮行初字第18号。
二审判决书：福建省泉州市中级人民法院（2005）泉行终字第34号。

2.案由：不服土地行政处罚决定案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：福建省石狮市港塘塑料玩具厂，地址：石狮市灵秀镇港塘村青石片五十号。
法定代表人：陈某（又名陈某1），该厂厂长。
委托代理人：张某、谢其忠，福建泉南律师事务所律师。
被告（被上诉人）：石狮市国土规划建设局，地址：石狮市公务大厦四楼。
法定代表人：刘某，该局局长。
委托代理人：王碧莉、黄文卫，福建协进律师事务所律师。
第三人：石狮市灵秀镇港塘村民委员会。
负责人：陈某，该村民委员会副主任。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省石狮市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：龚寿庆；审判员：陈飞跃；代理审判员：蔡明志。
二审法院：福建省泉州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张国民；审判员：孙志坚；代理审判员：董丽珠。

6.审结时间
一审审结时间：2004年12月3日。
二审审结时间：2005年3月28日。

1.被诉具体行政行为：被告石狮市国土规划建设局狮国规行罚[2004]6号土地违法案件行政处罚决定书。

2.原告诉称：原告是第三人石狮市灵秀镇港塘村民委员会（下称港塘村委）集体投资设立的集体企业。原告使用的土地是向港塘村委承租，如该租赁关系非法，被告应处罚的是港塘村委，而非原告。原告没有非法占地，原告基建厂房的行为仅属违法基建。原告所占用土地仍然是农业用地，不可能纳入城市利用总体规划，如果原告的行为存在违法，被告也只能责令拆除，而不是处以没收财产的行政处罚。且原告使用该土地14年，也超过了行政处罚时效。请求法院判决撤销被告作出狮国规行罚[2004]6号土地违法案件行政处罚决定书。

3.被告辩称：原告存在未经批准，非法占用土地建设厂房的违法事实。原告所占土地在石狮市土地利用总体规划范围内。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及其实施条例第四十二条之规定，对其行政处罚符合法律法规规定。被告依《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定履行了调查取证、行政处罚告知及听证等程序，依法作出处罚，程序合法。原告非法占地行为一直处于持续状态，本案未超过处罚时效。请法院依法予以维持。

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：请求撤销原审判决；撤销被上诉人作出的行政处罚决定。主要理由：1）上诉人所使用的土地是其向原审第三人通过租赁方式取得的，土地的所有权仍然归属原审第三人，不存在非法占地行为。2）涉案土地是符合土地利用总体规划的集体建设用地，原审第三人作为土地的所有人将该土地租赁给上诉人作为企业建设用地，并不违反我国有关土地利用的法律法规。3）如果上诉人租赁土地的行为是违法的，被上诉人应根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定，对土地出租方的第三人进行处罚，而非处罚上诉人。4）上诉人仅是基建行为未经审批，违反的是有关建设规划方面的法律法规，而且上诉人的基建行为在1990年已经完成，被上诉人至今才进行处罚也违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定。5）根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，被上诉人对上诉人的处罚应经集体讨论，但被上诉人有关该方面的证据是在第一次开庭后提供的，显然已超过举证时效，原审法院仍然认为被上诉人的行政行为程序合法，是错误的。
（2）被上述人辩称：1）上诉人建设厂房所使用的土地是其向原审第三人租赁的，1990年上诉人将原址在石狮市土地利用总体规划范围内的临时性建筑物的厂房翻建成石结构式永久性建筑物，却未依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理相关的审批手续，上诉人的行为属于未经批准非法占用土地的行为。2）被上诉人经群众举报，对上诉人非法占用土地的行为进行立案调查后，严格依照法律规定的程序向上诉人发出行政处罚告知书并举行听证，最后经集体研究后作出行政处罚，行政程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
（3）原审第三人石狮市灵秀镇港塘村民委员会未作答辩。

2.二审事实和证据
二审事实和证据同一审。

3.二审判案理由
福建省泉州市中级人民法院经审理认为：被上诉人石狮市国土规划建设局接群众举报对本案调查取证后，其行政处罚决定书认定上诉人福建省石狮市港塘塑料玩具厂于1990年初未经有权部门批准，擅自在石狮市灵秀镇港塘村青石片五十号非法占用土地2 213平方米，并基建成石条、砖混合水泥钢筋结构的厂房和其他设施，现状二层，建筑面积为3 528平方米，其非法占用的土地虽在石狮市土地利用总体规划内，但上诉人未批先建的行为违反了1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条或1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，该决定所认定的事实清楚。由于上诉人的违法行为发生在1990年，根据“实体从旧，程序从新”的原则，被上诉人应适用1991年2月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十条的规定：“依照《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定……处以罚款的，按非法占用土地每平方米十五元以下的标准执行。”1999年4月7日国土资源部国土资发[1999]87号《关于查处土地违法行为如何适用〈土地管理法〉有关问题的通知》也作出了明确规定：“根据原土地管理法和新法的规定，均构成土地违法行为的，适用处罚较轻的法律。”因此，被上诉人对上诉人作出处罚时适用1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，即“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，是适用了处罚较重的法律对上诉人进行处罚，属适用法律错误。
上诉人提出其所使用的土地是向原审第三人通过租赁方式取得的，土地的所有权仍然归属原审第三人，上诉人仅是基建行为未经审批，违反的是有关建设规划方面的法律法规，上诉人并不存在非法占地行为。上诉人建设厂房所使用的土地虽然是向原审第三人租赁的，但上诉人未依照土地管理法的规定办理相关的土地审批手续，擅自占用土地的行为即属于非法占用土地的行为。被上诉人以上诉人作为处罚的主体并无不妥。上诉人的该上诉理由无法律依据，本院不予采纳。上诉人认为被上诉人应对违法出租土地的原审第三人进行处罚，而非处罚上诉人。原审第三人是否应受处罚属另一行政法律关系，不属本案审查的范畴。上诉人提出本案的基建行为在1990年已经完成，被上诉人至今才进行处罚也违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定。根据最高人民法院（1997）法行字第26号答复国土资源部《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》的函：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。上诉人非法占用土地的违法行为，在本案立案时仍未恢复原状，应视为具有继续状态，被上诉人对上诉人进行处罚并无不当。上诉人还提出被上诉人所举证的集体讨论记录超过举证期限，不能认定被上诉人的行政行为程序合法。虽然被上诉人在原审第一次开庭前未能提供该份证据，超过举证期限，但该份证据中涉及被上诉人其他事务的记录，且被上诉人在诉讼中也申请原审法院调取了该份证据，应属举证程序上的轻微瑕疵，不影响被上诉人在本案行政执法程序上的合法性。
综上所述，被上诉人作出的该行政处罚决定认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律错误，应予改判。

4.二审定案结论
福建省泉州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第2目之规定，作出如下判决：
（1）撤销石狮市人民法院（2004）狮行初字第18号行政判决；
（2）撤销被上诉人石狮市国土规划建设局狮国规行罚[2004]6号土地违法案件行政处罚决定书；
（3）由被上诉人石狮市国土规划建设局重新作出具体行政行为。
本案二审诉讼费100元，由被上诉人负担。