（一）首部

1.判决书字号：安徽省宣城市宣州区人民法院（2005）宣行初字第15号。

2.案由：不服行政许可。

3.诉讼双方
原告：陈某，男，1968年9月出生，汉族，宣城市人。
原告：李某，男，1976年8月出生，汉族，宣城市人。
原告：明某，男，1972年11月出生，汉族，宣城市人。
原告：陈某，男，1971年7月出生，汉族，宣城市人。
原告：张某，男，1975年9月出生，汉族，宣城市人。
上列原告委托代理人：刘文婕，安徽师阳顺律师事务所律师。
被告：宣城市宣州区公路运输管理所，住所地：宣州区昭亭路。
法定代表人：吴某，该所所长。
委托代理人：李淑虎，安徽金皖律师事务所律师。
委托代理人：翟光波，宣城市宣州区公路运输管理所运政科科长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：安徽省宣城市宣州区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨惠红；代理审判员：夏积龙、黄有斌。

6.审结时间：2005年4月20日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2004年12月30日，被告宣城市宣州区公路运输管理所作出宣运管[2004]70号《关于狸桥、马矿客运班线问题的处理决定》。主要内容为：（1）从马矿发车的六辆班车中，原属南湖班线的一辆车回到南湖发车；原属狸桥班线的五辆车由马矿车主自行协商分流，二辆到狸桥发车，保留三辆继续从马矿发车，以方便马矿周边群众出行。（2）对保留从马矿发车的三辆车，将原狸桥班线变更为马矿至宣城班线，重新核发道路运输证和线路标志牌。

2.原告及其委托代理人诉称：2004年7月，被告宣城市宣州区公路运输管理所向五原告核发运输证，营运路线为宣城至狸桥，有效期限为2004年7月1日至2008年6月30日。现因宣城至狸桥的其他客运车主干预原告营运，被告作出《关于狸桥、马矿客运班线问题的处理决定》，只准许五原告中的两辆车从狸桥发车，其他三辆车从马矿发车。被告擅自改变其核发的运输证，侵犯了原告的合法权益，请求法院撤销被告的具体行政行为。

3.被告及其委托代理人辩称：自1994年起，被告陆续审批了宣城至狸桥班线车十七辆，由于审批线路时，马山埠锰硫铁矿开采业发达，十七辆宣城至狸桥班线车中有五辆实际运营线路为宣城至马矿。2001年以后，马山埠锰硫铁矿开采业逐步萎缩，客流逐渐减少，宣城至马矿的五辆车即五原告要求回狸桥发车，遭狸桥车主反对。双方经常发生冲突。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，可以变更或撤回已经生效的行政许可。据此，被告对宣城至狸桥班线上客流量进行调查后，作出《关于狸桥、马矿客运班线问题的处理决定》。被告作出具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
宣城市宣州区人民法院经公开审理查明：1996年前后，被告宣城市宣州区公路运输管理所批准宣城至狸桥班线车十七辆，核发运输证十七本，其中，原告陈某等五人持有运输证后，实际营运路线为宣城至马矿（马矿位于宣城至狸桥之间）。2002年以后，由于宣州区撤乡并镇，狸桥镇作为四乡、镇合并后的政府所在地，客流量相对较大。原告陈某等五人欲按运输证核定的宣城至狸桥线路营运，遭宣城至狸桥班线的其他车主反对，双方发生冲突。2003年4月11日，宣州区公路运输管理所稽查大队召集狸桥班线部分车主与原告协调，协调会上被告工作人员同意原告按运输证核定的线路营运。原告执行协调会意见遭宣城至狸桥班线车主反对。原告虽不能到狸桥发车，但到狸桥方向带客，双方矛盾不断。2004年2月19日，被告再次召集狸桥班线车主代表与原告代表协调，协调会上被告工作人员要求原告尊重历史，按实际营运线路营运。双方在宣州区公路运输管理所稽查大队的监督下，于2004年2月23日达成协议，即双方纠纷待年审换证时一并处理。2004年7月年审换证后，原告仍持有宣城至狸桥班线运输证，遂继续要求到狸桥发车，仍然与宣城至狸桥班线车主发生纠纷。2004年10月16日、18日、20日，被告对宣城至马矿、狸桥班次客流量进行调查，并于2004年12月24日、28日主持狸桥班线车主与原告就营运线路进行协调未果。2004年12月30日，被告作出《关于狸桥、马矿客运班线问题的处理决定》。原告不服，向宣州区交通局申请复议。宣州区交通局经复议，维持被告的处理决定。原告仍不服，向本院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.关于调整狸桥、马矿等班线运力的情况汇报。
2.宣州区班线车客运量调查表32张。1～2号证据证明宣城至狸桥、马矿的客流情况。
3.2005年3月1日宣城市宣州区经济贸易委员会“关于马山埠锰硫铁矿生产情况的证明”。
4.2002年1月3日，中共宣城市宣州区委文件《关于乡镇行政区划调整组织结构及人事工作意见》。3～4号证据证明被告向原告核发运输证以后，客观情况发生了重大变化。
5.李某、方某的《公路运输业开业申请登记表》及《道路运输证年审换证申请表》。证明1996年前后，被告向原告陈某、明某、陈某核发运输证。
6.陈某、方某1、明某、陈某、张某的运输证年审记录及区内班线登记表。证明李某、张某持方某2、张某的运输证。
7.2003年4月11日、2004年2月19日、2004年12月24日及28日会议记录。证明原告与宣城至狸桥班线车主发生冲突的客观情况存在。
8.中华人民共和国组织机构代码证及事业单位法人证书。证明宣城市宣州区公路运输管理所具有被告主体资格。

（四）判案理由
宣城市宣州区人民法院根据上述事实和证据认为：《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。被告宣城市宣州区公路运输管理所对辖区内营运班线实施管理，作出班线变更的处理决定，系履行法定职责。原告李某、张某虽持他人的道路运输证营运，但行政争议发生前，其营运行为被告予以认可，被告的具体行政行为影响了其合法权益，因此，李某、张某依法具有原告的主体资格。被告依据2004年10月16日、18日、20日的168班次客流量调查情况，计算载客率，调整运力，变更行政许可，然而，经法庭审查，168班次客流量调查表中有95班次调查表，因没有被调查人签名，该95班次调查表依法未被采信；关于马山埠锰硫铁矿生产情况的证明，系被告在诉讼中收集，依法不予采信。据此，被告作出具体行政行为的主要证据不足。另外，被告以为了公共利益的需要为由，变更行政许可，未提供相应的证据予以证明。因此，被告以客观情况发生重大变化且为了公共利益的需要为由变更行政许可，缺乏事实依据。
此外，被告具体行政行为中“从马矿发车的六辆班车中，原属狸桥班线的五辆车由马矿车主自行协商分流，两辆到狸桥发车，保留三辆继续从马矿发车”的内容，不具体、明确，原告难以执行，故被告作出具体行政行为的内容违法。

（五）定案结论
宣城市宣州区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目规定，作出如下判决：
撤销被告宣城市宣州区公路运输管理所宣运管[2004]70号《关于狸桥、马矿客运班线问题的处理决定》。
案件受理费200元，其他诉讼费用400元，送达费60元，合计人民币660元，由被告宣城市宣州区公路运输管理所负担。

（六）解说
1.关于诉讼主体资格问题。
（1）关于原告的资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案原告李某、张某虽持他人的道路运输证营运，但作为实际营运人，在行政争议发生前，被告实际管理其营运行为；狸桥班线车主发生纠纷时，原告李某、张某作为行政管理相对人参加了被告召集的协调会。被告作出《关于狸桥、马矿客运班线问题的处理决定》，向原告李某、张某宣布并送达。因此，李某、张某认为具体行政行为影响了其合法权益，可以依法向法院提起诉讼，其具有原告的主体资格。
（2）关于第三人的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”行政诉讼第三人是审判实践中较难把握的问题之一。有人认为本案应通知宣城至狸桥班线的另十二名车主作为第三人参加诉讼。笔者认为，行政诉讼第三人是同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的人。利害关系人是指具体行政行为非直接指向或直接载明，但其权益却实际受到具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织。本案五原告已经拥有宣城至狸桥班线的运输证，被告作出具体行政行为的目的是分解部分原告到马矿营运，宣城至狸桥班线的另十二名车主希望原告到马矿营运，因此，被诉的具体行政行为没有侵害宣城至狸桥班线另十二名车主的权益，故本案没有通知宣城至狸桥班线另十二名车主作为第三人参加诉讼。
2.关于适用法律问题。本案被告作出的具体行政行为《关于狸桥、马矿客运班线问题的处理决定》，其中：“从马矿发车的六辆班车中……原属狸桥班线的五辆车由马矿车主自行协商分流，二辆到狸桥发车，保留三辆继续从马矿发车，以方便马矿周边群众出行。”上述内容不具体、明确，原告难以对照执行。合议庭认为，被告作出的具体行政行为内容违法。然而对照行政诉讼法关于具体行政行为违法的相关规定，找不到对应的法律依据。从行政诉讼的立法目的出发，法院支持内容不具体、明确的具体行政行为，既不能保护公民、法人和其他组织的合法权益，又不利于监督行政机关依法行使行政职权。法院应当判决撤销行政机关不具体、明确的具体行政行为，否则将给法院及行政管理工作带来被动。通过此案我们认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项列举的违法行政行为不够科学、全面。据了解，《中华人民共和国行政诉讼法》的修订已列入十届全国人大常委会五年立法规划。期望修改后的行政诉讼法，能总结审判实践中出现的类似问题，较全面地界定违法行政行为的种类。
（安徽省宣城市宣州区人民法院　杨惠红）