（一）首部

1.判决书字号：北京市东城区人民法院（2005）东行初字第5号。

2.案由：不服离婚行政登记案。

3.诉讼双方
原告：马某，女，40岁，汉族，北京市人，无业。
法定代理人：张某（原告之母），无业。
委托代理人：曹雅凤，北京华泰律师事务所律师。
委托代理人：马某，外交人员服务局后勤服务中心司机。
被告：北京市东城区民政局。
法定代表人：于某，该局局长。
委托代理人：董某，该局干部。
委托代理人：赵显光，北京融商律师事务所律师。
第三人：陈某，男，43岁，汉族，北京市人，北京希尔顿酒店中方总工程师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵志刚；代理审判员：杨鹏英、霍振宇。

6.审结时间：2005年6月30日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：北京市东城区民政局经审查认定马某、陈某的离婚申请符合《中华人民共和国婚姻法》的规定，于2004年4月15日为二人办理了离婚登记，并分别颁发了京东离字010400463号离婚证。

2.原告及其委托代理人诉称：原告与陈某结婚后患上严重的精神分裂症，并于2003年4月发病。在发病期间，双方达成离婚协议。北京市东城区民政局在未查明真相的情况下，为原告与陈某办理了离婚登记，解除了双方的婚姻关系。北京市东城区民政局的行为侵害了原告的合法权益，诉请撤销其对原告与陈某作出的离婚登记。

3.被告及其委托代理人辩称：马某与陈某于2004年4月15日共同到我局申请离婚登记，出具了符合法律规定的证件和证明材料。双方共同签署的离婚协议书明示双方确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见。在询问相关情况时，马某表现正常，要求离婚的意思表示真实，能够辨认、控制自己的行为。在双方填写的申请离婚登记声明书中，马某的职业为法律顾问，应当知道离婚行为所产生的法律后果。我局作出的准予马某与陈某离婚登记的具体行政行为适用法律正确，符合法定程序，请求依法予以维持。

4.第三人及其委托代理人述称：在婚姻关系存续期间，马某从未患过精神方面的疾病。办理离婚登记时，其具有完全民事行为能力。北京市东城区民政局的工作人员严格履行了职责，如调解、精神测试等，请求维持被诉具体行政行为。

（三）事实和证据
北京市东城区人民法院经公开审理查明：马某与陈某于1991年10月登记结婚，婚后生有一子。2004年4月15日，马某与陈某共同到北京市东城区民政局办理离婚登记，出具了户口簿、身份证、结婚证及双方共同签署的离婚协议书。二人的常住户口所在地均在东城区，双方所持户口簿与身份证上的“姓名”、“性别”、“出生日期”内容一致，离婚协议书载明了双方自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产等事项协商一致的意见。北京市东城区民政局的婚姻登记员在查验上述证件和材料，监誓马某与陈某填写申请离婚登记声明书并签名的情况下，制作了离婚登记审查处理表，经见证二人亲自在“当事人领证签名或按指纹”一栏中签名，注销结婚证并当场予以登记，给双方分别颁发了离婚证。
在诉讼过程中，法院委托北京市精神病司法鉴定委员会北京安定医院、北京市精神病司法鉴定委员会对马某进行鉴定，结论为马某2004年4月15日办理离婚登记手续时，不具有民事行为能力。
另查明，陈某已于2005年1月20日经北京市东城区民政局登记与他人再婚。
上述事实有下列证据证明：
1.马某持有的京东离字010400463号离婚证。
2.马某与陈某的户口簿、身份证复印件。二人的常住户口所在地均在东城区，户口簿与身份证上的“姓名”、“性别”、“出生日期”内容一致。
3.马某与陈某名下的京朝酒字第568号结婚证复印件。发证机关为北京市朝阳区人民政府，发证日期为1991年10月。结婚证上加盖有条形印章，注明“双方离婚，证件失效。北京市东城区民政局婚姻登记处”。
4.马某与陈某于2004年4月15日共同签署的离婚协议书，主要内容为：我们于1991年10月11日结婚，婚后生有一子。现双方夫妻感情确已破裂，申请协议离婚。孩子由陈抚养，马可随时看望，马每月支付抚养费200元，从2004年5月至其学业结束。家中财产归陈所有，马个人物品自行带走。东直门内大街8楼403号房屋归陈，房屋贷款由陈偿还。朝阳区酒仙桥十一街房十五楼58号房屋归马所有。我们双方自愿申请离婚，以上情况属实，双方均无争议。
5.马某与陈某于2004年4月15日填写的申请离婚登记声明书，主要内容为：我们于1991年10月11日登记结婚，结婚证字号京朝酒字第568号，离婚原因是感情不和。我们双方自愿离婚，对子女抚养、财产、债务等事项已达成一致处理意见并共同签署了离婚协议书。上述声明完全属实，如有虚假，愿承担法律责任。监誓人王某。
6.离婚登记审查处理表，载明以下主要内容：离婚原因为感情不和，提供证件材料包括双方户口簿、身份证和结婚证，审查意见为符合离婚条件、证件材料齐全、准予离婚登记，离婚登记日期为2004年4月15日，离婚证字号京东离字010400463。马某与陈某均在“当事人领证签名或按指纹”一栏亲自签名，王某在“登记员签名”一栏签名。处理表下附马某与陈某的二寸近期半身免冠单人照片。
7.北京市东城区民政局于2005年1月20日为陈某颁发的京东结字010500769号结婚证。
8.北京市精神病司法鉴定委员会北京安定医院鉴定结论：被鉴定人马某医学诊断精神分裂症，受到精神症状的影响，2004年4月15日办理离婚登记时认识及预期能力丧失，不具有行为能力。北京市精神病司法鉴定委员会复核鉴定结论：被鉴定人马某医学诊断精神分裂症，在精神病性症状的直接影响下，2004年4月15日与前夫陈某办理离婚登记手续，丧失正常的认识及预期能力，应评定为无民事行为能力。

（四）判案理由
北京市东城区人民法院根据上述事实和证据认为：马某与陈某的常住户口所在地均在东城区，北京市东城区民政局是具有依法履行婚姻登记行政职能的婚姻登记机关，具有为其办理离婚登记的法定职权。马某与陈某申请离婚登记时出具的证据和证明材料符合法定的形式与要求，北京市东城区民政局在无从具体判断马某是否属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的情况下，经审查认定双方确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见，当场予以登记，发给离婚证，已经尽到了法定的审查义务。鉴于事后的鉴定结论已经认定马某办理离婚登记时无民事行为能力，北京市东城区民政局本应不予受理，予以登记并发给离婚证，实体办理结果错误。考虑到陈某已经再婚的事实，其持有的离婚证的效力已经被新的结婚证取代，被诉具体行政行为不具有可撤销的内容，因此，应当确认北京市东城区民政局2004年4月15日为马某与陈某办理离婚登记的行为违法。

（五）定案结论
北京市东城区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项，作出如下判决：
确认北京市东城区民政局2004年4月15日为马某与陈某办理离婚登记的行为违法。
案件受理费80元，由被告北京市东城区民政局负担。

（六）解说
1.婚姻登记机关对离婚登记的形式审查原则。
本案中，马某与陈某申请离婚登记时，并未提出一方患有精神类疾病的主张和证明材料，马某在办理离婚登记手续时不具有民事行为能力的鉴定结论是在2005年其提起本案行政诉讼后，经法定鉴定部门鉴定才得出的。在此种情况下，婚姻登记机关在审查办理离婚登记时究竟负有何种审查义务，便成为确定被诉离婚登记行为是否合法的焦点问题之一。
这里的形式审查，是指婚姻登记机关在办理离婚登记时，必须审查当事人申请离婚登记是否符合法定的条件和程序，包括当事人是否具备申请的主体资格，是否提交了符合法律规定的证明材料，是否达成离婚协议等。形式审查原则有两点基本要求，一是申请人应当对提交的证明材料的真实性负责；二是登记机关只对申请人提交的证明材料的合法性负有审查责任，除法律另有规定外，不对其真实性负审查责任。当然，形式审查本身并不排斥对某些情形要根据法律的规定进行实质审查，如《婚姻登记条例》就要求办理离婚登记时，当事人应出具双方共同签署的离婚协议书，对离婚协议书是否为当事人本人的签名或签章，要求婚姻登记机关审查其真实性。
《中华人民共和国婚姻法》第三十一条规定：“男女双方自愿离婚的，准予离婚。双方必须到婚姻登记机关申请离婚。婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时，发给离婚证。”按照《婚姻登记条例》第十一条、第十三条的规定，办理离婚登记的内地居民应当出具本人的户口簿和身份证、本人的结婚证及双方当事人共同签署的离婚协议书。离婚协议书应当载明双方当事人自愿离婚的意思表示以及子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见；对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，婚姻登记机关应当当场予以登记，发给离婚证。
《婚姻登记条例》与原《婚姻登记管理条例》相比，无论是在办理结婚登记抑或离婚登记方面，均作出了不同的规定，如办理结婚登记不再要求当事人出具婚前健康检查证明和单位、村委会或者居委会的婚姻状况证明，办理离婚登记亦不再要求提供单位、村委会或者居委会的介绍信等。可以说，《婚姻登记条例》更多地体现了当事人双方意思自愿的立法精神，更加注重当事人的主观意愿，不追究当事人结婚或者离婚的具体理由等，充分体现了婚姻自由。婚姻登记机关审查办理结婚或者离婚登记的条件应当仅限于《婚姻登记条例》规定的内容，对于没有规定的，无权审查。可见，现行法律、法规采用了当事人声明与形式审查相结合的婚姻登记办理原则。对于离婚登记而言，只要当事人提供了符合法律规定的证据和证明材料，婚姻登记机关通过对当事人进行询问并审查双方亲自签署的离婚协议书，在确定双方确系自愿离婚并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的情况下，应予办理。否则，即构成行政不作为。而这种审查只能是形式审查，至于离婚协议是否真实地体现双方的离婚意愿和一致协议，是否存在欺诈或者胁迫等行为，是否充分保护了妇女、儿童的合法权益，甚至是否存在规避债务等“假离婚”行为，婚姻登记机关不必予以审查。由此可见，本案中，北京市东城区民政局的具体行政行为已经符合法律规定的形式审查原则。
2.婚姻登记机关如何审查离婚登记当事人是否具备民事行为能力。
《婚姻登记条例》第十二条规定：“办理离婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记机关不予受理：（一）未达成离婚协议的；（二）属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的；（三）其结婚登记不是在中国内地办理的。”
由于《婚姻登记条例》要求办理离婚登记的内地居民应当出具本人的结婚证及双方共同签署的离婚协议书，则婚姻登记机关可以且可能主动对当事人是否存有未达成离婚协议或者其结婚登记不是在中国内地办理的法定情形加以判断，并进而决定是否应当不予受理。而对于当事人是否具备民事行为能力的问题，由于相关法律并未要求当事人办理离婚登记时必须出具此方面的证据和证明材料，婚姻登记机关无法通过材料进行核实，只能通过当事人或相关人的主张或一般的精神状态加以判断。而且，婚姻登记机关也不是专业的鉴定机构，其婚姻登记员没有资格和能力主动对当事人是否具有民事行为能力进行判断，更不能要求所有的当事人在办理离婚登记时都进行民事行为能力鉴定。如果当事人或相关人有意隐瞒一方患有精神类疾病等事实，且从当事人的一般精神状态又无法判断其是否具备民事行为能力时，只要当事人出具了符合法律要求的证据和证明材料并符合其他法定条件，婚姻登记机关只能受理并依法当场予以登记，发给双方离婚证。
具体到本案，马某与陈某申请离婚登记时出具的证据和证明材料符合法定的形式与要求，北京市东城区民政局在无从具体判断马某是否属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的情况下，经审查认定双方确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见，当场予以登记，发给离婚证，已经尽到了法定的审查义务。
3.本案裁判方式的确定问题。
虽然北京市东城区民政局为马某与陈某办理离婚登记时已经尽到了法定的审查义务，但毕竟事后的鉴定结论已经认定马某2004年4月15日办理离婚登记手续时无民事行为能力，从结论上看，北京市东城区民政局本应不予受理，予以登记并发给离婚证属实体办理结果错误。裁判方式的确定便成为本案的另一个争议问题。
由于婚姻登记机关对离婚登记只负有形式审查义务，则人民法院在审理此类案件过程中，也应当从形式审查的角度，通过对婚姻登记机关的职责权限和管辖权，当事人出具的材料是否符合法律规定，是否确系自愿离婚并已对子女抚养、财产等问题达成一致处理意见等问题的审查，来审理被诉具体行政行为的合法性。
依前所述，既然北京市东城区民政局办理离婚登记时已经尽到了法定的审查义务，那么能否直接维持被诉具体行政行为或确认其合法呢?显然不能。因为无论是维持还是确认合法，均会对被诉具体行政行为的效力予以确定，并在一定程度上对婚姻登记机关事后纠正该行为设置障碍。仅以当事人办理离婚登记时无民事行为能力、予以登记的实体结果错误为由判决撤销或确认违法亦不可取，毕竟婚姻登记机关为当事人办理离婚登记时，已经尽到了法定的审查义务，而且根据当事人出具的证据材料只能为其办理，否则即构成不作为。因此，不宜根据事后的鉴定结论，让婚姻登记机关承担不利的法律后果。
笔者认为，判决驳回诉讼请求不失为相对恰当的裁判方式，既能坚持对具体行政行为的合法性审查原则，未让行政机关承担本不应承担的不利法律后果，又能充分保护当事人的合法权益。虽然《婚姻登记条例》只规定婚姻登记机关在法定情况下可以撤销结婚登记、宣告结婚证作废，并未明确规定有撤销离婚登记的职权，但行政机关应当随时纠正不当或违法的行政行为本是法律本身应有之义，也是对行政机关依法行政的基本要求。基于此，如果当事人仍对离婚登记持有异议，可以向婚姻登记机关出具鉴定结论，要求其依法纠正现在看来不当或错误的行政行为；行政机关不予纠正的，当事人可依法提起不作为之诉。
适用驳回诉讼请求的裁判方式有两个基本要求：一是婚姻登记机关办理离婚登记时尽到了法定审查义务，办理程序无明显瑕疵；二是当事人仍可通过其他途径行使救济权利。第二点尤为重要，如果当事人不可能通过其他途径进行救济，则不能适用，而应当直接判决撤销或确认违法。
本案之所以直接判决确认离婚登记行为违法，是因为还存在另一重要事实，即陈某现已与他人再婚。陈某再婚后，其持有的离婚证的效力已经被新的结婚证取代，被诉离婚登记行为不具有可撤销的内容。由于婚姻登记机关对于办理结果错误的离婚登记只可直接撤销并收回离婚证，是否具有自行确认违法的职权尚有争议，且予以撤销势必会涉及再婚当事人是否构成重婚等问题，考虑到当事人救济权利的行使，为充分保护其合法权益，故应当直接判决确认被诉离婚登记行为违法。
4.一点建议。
就离婚登记制度而言，《婚姻登记条例》更多地考虑了当事人的离婚自由式，充分尊重了当事人合意离婚的意愿，并自始至终贯彻和体现了婚姻登记机关对离婚登记的形式审查原则，不能不说是立法上的一大进步。但其弊端也较明显，如当事人草率离婚、不考虑婚姻所应承担的责任甚至损害他人利益等。本案至少显示出了两方面问题：其一为《婚姻登记条例》未对婚姻登记机关是否有权纠正不当或错误的离婚登记行为及如何纠正予以明确的问题；其二为婚姻登记机关给无法准确判断是否具备民事行为能力的当事人登记离婚可能导致的频繁败诉问题。
对于第一个问题，应当通过立法或其他合理方式解决，明确确定婚姻登记机关有依法纠正不当或错误的离婚登记行为的职权，并区别情况分别对待。办理离婚登记后当事人未再婚的，可以直接撤销；有一方再婚的，由于原离婚登记具有公定力，一经作出即应被推定为合法有效，第三人完全可以基于对其效力的信赖而与一方当事人结婚，为维护婚姻家庭关系的稳定，维持现婚姻状况，应确认办理离婚登记的行为违法。
对于出具了法定证明材料的离婚登记当事人，婚姻登记机关不予登记，将承担不作为的法律责任；予以登记，很有可能会因当事人办理离婚登记时无民事行为能力或限制民事行为能力而被判决撤销或确认违法，最好的结果不过是驳回诉讼请求后来自行纠正，但却无形中增加了当事人的负担和诉累，这是现行行政诉讼裁判方式所带来的不可避免的尴尬。按照现行行政诉讼制度，对于具体行政行为主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越或滥用职权的，应当判决撤销或部分撤销；具体行政行为违法但不具有可撤销内容的，可以确认违法。一提到被撤销或确认违法，即意味着行政行为存在这样或那样的问题，这两种裁判方式均承载了过多的不利法律后果和责任。从经济诉讼、提高效率的角度，笔者认为，应对可判决撤销或确认违法的法定情形加以完善，至少应当增加被诉具体行政行为合法，但事后的法律事实证明应予纠正的规定，既纠正了行政行为，又避免了让行政机关承担本不应承担的法律责任。
（北京市东城区人民法院　赵志刚）