（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市朝阳区人民法院（2005）朝行初字第70号。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2005）二中行终字520号。

2.案由：不服工伤认定结论案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：陈某，男，61岁，汉族，山东省济宁市人，山东省济宁市嘉祥县建筑工程安装有限公司退休职工。
一审委托代理人：陈某1，山东省济宁市嘉祥县衬衫厂工人。
一、二审委托代理人：江某，北京中科兖能科技有限公司职员。
被告（上诉人）：北京市朝阳区劳动和社会保障局。
法定代表人：吕某，北京市朝阳区劳动和社会保障局局长。
一、二审委托代理人：尹某，北京市朝阳区劳动和社会保障局干部。
二审委托代理人：王某，北京市朝阳区劳动和社会保障局干部。
第三人：北京旭日明建设工程监理有限公司。
法定代表人：郭某，北京旭日明建设工程监理有限公司董事长。
一、二审委托代理人：张某，北京市至诚律师事务所律师。
一、二审委托代理人：李某，北京旭日明建设工程监理有限公司法律顾问。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱军巍；代理审判员：卞京英、杨从亮。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：严勇；代理审判员：徐宁、张昆仑。

6.审结时间
一审审结时间：2005年7月20日。
二审审结时间：2005年12月14日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2004年7月1日，被告北京市朝阳区劳动和社会保障局（以下简称朝阳区劳动局）作出京朝劳社工伤非（1050F0010462）“非工伤认定结论通知书”。该局认为陈某向该局的证人金某否认陈某在工作中受伤的事实且陈某提交的诊断证明亦无脑外伤或脑挫伤的报告，故依据《工伤保险条例》的规定，认定：“陈某于2003年5月13日发生的伤害不符合工伤（视同工伤）认定范围，故不予认定为工伤（视同工伤）。”

2.原告诉称：原告于2002年10月被北京市旭日明建设工程监理有限公司（以下简称旭日明监理公司）聘用，于2003年春节后被安排在朝阳区金龙水道宿舍工地担任土建监理工程师。2003年5月13日下午5时许，原告与负责防水工程的金某一起在工地检查爬坡时，左前额碰撞在脚手架的钢管上当即昏倒在地。因原告当时头戴安全帽，故头部没有明显外伤。原告清醒后独自回到办公室，因感到头昏且视物不清故乘坐出租车回住所。原告当晚多次呕吐，次日早即到大兴医院就诊，住院治疗19天。第三人为原告支付了部分医疗费用。后原告由于无能力支付高额医疗费回原籍继续治疗。治疗期间，原告多次致电第三人要求享受工伤待遇均遭拒绝，故原告只得自行申请工伤认定并向北京市朝阳区劳动和社会保障局（以下简称朝阳区劳动局）提供了医院的诊断证明及金某的证言，却收到朝阳区劳动局作出的不予认定工伤的结论。原告认为结合医疗机构的诊断证明和专家学者的解释，可以认定原告遭受的头部撞击是导致脑梗塞和视物不清的并发因素。现朝阳区劳动局仅凭证人金某推翻其证言的笔录作为定案依据，对原告提出重新鉴定受伤部位的建议置之不理，草率作出非工伤认定结论是错误的，诉请法院予以撤销。

3.被告辩称：陈某自述在与金某一道检查防水时左前额碰撞在脚手架的钢管上昏倒在地，次日入院治疗。但在该局调查中，金某否认上述事实；且大兴医院出具的诊断证明证实陈某是生病而不是受伤入院。陈某自述的事实没有证据证实，不符合认定工伤的条件。因此，该局作出的非工伤认定结论适用法律正确，请求法院予以维持。

4.第三人诉称：现没有证据证明原告在工作中头部受伤，并且依据医学常识，脑梗塞是由于原告长期患高血压、糖尿病等慢性基础疾病所致，不属于认定为工伤的情形。朝阳区劳动局依据双方所举证据和相关法律法规作出的非工伤认定结论公平、公正、合法，要求法院予以维持。

（三）一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：陈某系旭日明监理公司聘用的土建监理工程师。2004年3月22日，陈某向朝阳区劳动局申请认定工伤，并自述其于2003年5月13日下午5时左右与防水工程负责人金某一同验收工程地下室防水。验收完毕从机坑往上爬时左额骨撞在脚手架上当即昏倒在地。回家当晚数次呕吐。次日在大兴医院就诊，诊断为多发性脑梗塞。山东省济宁市第一人民医院磁共振诊断为视神经损伤，外伤性、多发性脑梗塞，现双眼几乎失明。填报申请表同时，陈某提交了北京市大兴区人民医院的病历和诊断证明、山东省济宁市第一人民医院的诊断证明及嘉祥县人民医院的诊断证明、证人金某的证言。其中北京大兴区人民医院住院病案首页记载陈某门（急）诊诊断“脑梗塞”，入院诊断为“急性脑血管病、脑梗塞、高血压病”，出院主要诊断为“多发性脑梗塞（左额叶、左额枕叶）”。在该院住院志中有“患者于1天前架子碰头后出现视物不清”的记载。嘉祥县人民医院于2003年7月14日出具的“嘉祥县人民医院病员检查证明书”和山东省济宁市第一人民医院分别于2003年11月11日、12月12日出具的“门诊病员检查证明书”均有“陈旧性颅脑损伤、外伤性多发性脑梗塞”的诊断结论。证人金某于2003年11月25日出具的证明亦证实了“陈某于2003年5月13日下午在金龙水道施工工地左前额被钢管撞上昏倒”的事实。
朝阳区劳动局收到上述申请材料后，于2003年6月25日下发京朝劳社工受字[2004]第0003232号“工伤认定申请受理通知书”，正式受理陈某的申请。在朝阳区劳动局调查取证过程中，旭日明监理公司向该局提交了一份金某否认其为陈某出具的证言的真实性的证明材料。此后，朝阳区劳动局对金某进行调查。调查中，金某仍表示2003年5月13日与陈某在工地检查时没有发生任何意外，为陈某出具证明是出于怕得罪其的心理。2004年7月1日，被告朝阳区劳动局作出京朝劳社工伤非（1050F0010462）“非工伤认定结论通知书”。以证人金某否认陈某主张的事实及陈某提交的诊断证明亦无脑外伤或脑挫伤的报告为由认定：“陈某于2003年5月13日发生的伤害不符合工伤（视同工伤）认定范围，故不予认定为工伤（视同工伤）。”
陈某不服，向北京市劳动和社会保障局提起行政复议。该局于2004年9月23日作出京劳社复决字[2004]63号“行政复议决定书”，维持了朝阳区劳动局作出的非工伤认定结论通知书。
上述事实有下列证据证明：
1.“工伤认定申请报”，能够证明陈某申请工伤认定的事实。
2.朝阳区劳动局制作的“调查笔录”，能够证明朝阳区劳动局受理工伤认定申请后对有关情况进行了调查，其中，证人金某否认了其此前为陈某出具的证言的真实性。
3.北京市大兴区人民医院的住院病案、住院志和诊断证明，能够证明陈某首次就诊的情况。
4.山东省济宁市第一人民医院和嘉祥县人民医院出具的诊断证明，系陈某向朝阳区劳动局提出工伤认定申请时提交的材料，能够证明其离京回家就诊的情况。

（四）一审判案理由
北京市朝阳区人民法院根据上述事实和证据认为：由于工伤认定直接关系到劳动者能否享受工伤保险待遇，对劳动者的财产权益、人身健康权的维护都有着直接重大的影响，因此法院在审理过程中，尤其在对劳动保障部门作出的非工伤认定结论的审理中应采取非常慎重的态度，既不能擅自扩大工伤认定的范围、条件，亦不能因遗漏应予认定工伤的情形而导致侵害劳动者的合法权益。
本案被诉行政行为即为劳动保障部门作出的不予认定工伤的结论通知。朝阳区劳动局作出不予认定工伤的结论基于以下两点理由：（1）陈某提供的唯一证人金某在该局的调查程序中否认其此前的证言即否认陈某在工作中头部撞上脚手架的事实；（2）陈某提供的医疗机构的诊断证明多为病情记载而无外伤记录，不属于工伤认定范围。在对该案的审理中，合议庭采取了非常审慎的态度，主要考虑以下理由作出裁判：
第一，朝阳区劳动局作出的非工伤认定结论的理由与其结论形式相互矛盾，不具有对应性。
朝阳区劳动局作出非工伤认定结论的主要理由之一是陈某提供的诊断证明中无脑外伤或脑损伤的报告，医疗机构作出的诊断多为病情诊断，故不予认定工伤。我们认为，除职业病之外职工患病的情况是否应认定工伤不属于实体上判断应否认定工伤的问题，而是工伤认定申请是否符合受理条件的问题。即如果除职业病外职工所患病根本不属于认定工伤范围，在申请人不能提供伤情性诊断证明的情况下，劳动保障部门应认定该申请不符合法定受理条件，根本无须对申请人提出的申请是否符合工伤认定情形进行实体意义上的判断和表态。
职工遭受事故伤害或患职业病是工伤认定的基础。依据国务院《工伤保险条例》第十八条的规定，申请工伤认定应当提交工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系的证明材料和医疗机构诊断证明或者职业病诊断证明。据此，无论是用人单位还是劳动者申请认定工伤时应提供证明职工遭受职业事故伤害或患职业病的基础性证据材料。在工伤认定申请材料完备的情况下，劳动保障部门应当受理申请；不能提供完备材料的则不予受理。
本案中，陈某向朝阳区劳动局提交了工伤认定申请表、医疗机构诊断证明、证明其在工作中头部被撞的证人证言等申请材料。其中，医疗机构的诊断证明共有三份，分别是陈某自述受伤后首次就诊的北京大兴区医院诊断的“急性脑血管病、脑梗塞、高血压病”、离京回家后就诊的山东省济宁市第一人民医院和嘉祥县人民医院诊断的“颅脑损伤”。在此情况下，朝阳区劳动局受理了陈某的申请并进行了调查处理，即劳动保障行政部门经初步审核认定原告提出的工伤认定申请符合受理工伤认定的条件。这里需要指出的是，陈某提供的首次就诊诊断证明中没有脑外伤的记载，仅有患病情况的诊断记录。如果职工在工作中遭受外伤诱发了病情不属于工伤认定范围，劳动保障行政部门应作出职工的工伤认定申请不符合工伤认定条件的认定，但朝阳区劳动局并未以陈某提供的诊断证明不符合工伤认定申请条件为由不予受理申请。
而在朝阳区劳动局作出的被诉非工伤认定结论中，该局却以陈某提供的诊断证明中无脑外伤或脑损伤的报告，医疗机构作出的诊断多为病情诊断为由作出“陈某于2003年5月13日发生的伤害不符合工伤（视同）认定范围，现不予认定为工伤（视同工伤）”的非工伤认定结论。该结论显然是以实体上不予认定工伤的方式处理了本应属于程序上应否受理的问题，具有明显的不对应性。
第二，朝阳区劳动局对本案未进行充分的调查取证，在案件尚存疑点的情况下简单地作出非工伤认定结论。
依据《工伤保险条例》第十九条的规定，劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，应对申请材料进行审核，进行必要的调查核实。
职工遭受事故伤害是一般性工伤认定的基础。因此，提出工伤认定申请，申请人应提交证明伤害事故发生的基本证明材料，以启动工伤认定程序。本案中，陈某主张其于2003年5月13日与负责防水工程的金某在工地检查验收时左额骨碰撞在脚手架上受伤，陈某作为主张上述事实的申请人在申请认定工伤时已提交了证人金某的证言、医疗机构出具的诊断证明等初步证据，上述证据已能够作为陈某申请启动工伤认定程序的初步证据。
用人单位与劳动者之间形成的劳动关系具有不对等性，劳动者在劳动关系中处于弱势，因此劳动保障行政部门在工伤认定时应充分考虑劳动者所处的地位，根据其举证能力合理、公平地分配举证责任。同时，在劳动者提供了发生伤害事故的基本事实证据，初步完成了举证责任的情况下，劳动保障行政部门应依法进行调查取证工作，并根据劳动者、用人单位提供的证据以及自行调取的证据，作出是否认定工伤的结论。核实劳动者、用人单位提供的证据，进行必要的调查取证是劳动保障行政部门在工伤认定工作中为维护劳动者和用人单位的合法权益，更好地履行工伤认定职责应尽的义务。本案中，陈某是否于2003年5月13日在工地检查验收时被脚手架撞伤是用人单位和陈某争执的焦点。陈某主张该事实的证据是陪同其检查的在场人金某的证言和医疗机构出具的诊断证明。在此情况下，陈某已履行证明其主张事实的初步举证责任，朝阳区劳动局应对上述证据材料进行核实，综合判断证据材料的证明力并在必要时自行调查取证。在涉案工伤认定程序中，朝阳区劳动局虽对上述证据材料进行了核实，但仅凭借金某对其此前出具的证词的否定及医疗机构出具的诊断证明中无外伤的记载，即作出了陈某主张的事实不能成立的判断。
对此本院认为，首先，证人金某的身份具有特殊性，其系金龙水道宿舍防水工程的承包者，旭日明监理公司及陈某作为该工程的监理公司和监理工程师均与其存在利害关系。在利益关系存在纠葛的情况下，朝阳区劳动局仅凭金某在工伤认定程序中对其此前出具的证词的推翻即否定该证据的真实性，理由不充分，并未充分考虑到金某身份的特殊性。其次，陈某提交的北京大兴区人民医院出具的诊断证明中虽无头部被撞伤的伤情诊断，但其关于撞击时头戴安全帽故撞击部位无明显外伤的解释具有合理性，且该院病案记录中有陈某关于头部被撞的记载。同时，陈某提交的其回原籍就诊的诊断证明中有“陈旧性颅脑损伤或外伤性多发性脑梗塞”的诊断结论，故朝阳区劳动局仅根据大兴医院出具的诊断证明中无脑外伤或脑挫伤的报告即否定陈某主张的事实的理由亦不充分。
第三，本案具有判决重作的必要。
《中华人民共和国行政诉讼法》规定了重作判决形式，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条又对人民法院重作判决适用的条件作了具体规定。应该说重作判决对于督促行政机关依法行使职权，维护正常的行政法律秩序，保护国家利益、公共利益及当事人合法权益，防止行政机关因其违法具体行政行为被法院撤销而消极对抗判决，故意怠惰不履行法定职责具有积极的意义。但由于诉讼法和司法解释的规定将作出重作判决的自由裁量权赋予了人民法院，因此在司法实践中，人民法院对重作判决的运用还是非常谨慎的。总体而言我们认为法院判决撤销具体行政行为并不必然附带判决重作，而法院不判决重作也不妨碍行政机关依职权自行重新作出具体行政行为。法院是否判决重作主要考虑不判决重作可能会带来的影响，是否会对国家利益、社会公共利益或他人合法权益造成不利影响。
工伤认定是劳动保障行政部门作出的行政确认行为，是劳动者获得工伤保险待遇的前提。即使劳动保障部门不予认定工伤，劳动者也可在是否符合工伤认定条件得到确认后选择其他救济途径维护自己的合法权益。因此，劳动保障行政部门在收到工伤认定申请后应及时作出工伤认定结论，稳定劳动保障关系，使劳动者尽快获取社会保障或选择正确的救济途径维护自己的合法权益。基于上述认识，合议庭认为，本案具有在判决撤销被诉具体行政行为时判决重作的必要。
朝阳区劳动局对陈某提交的证据材料并未进行充分的调查核实，对现有证据材料之间的关联性、证明力并未作细致充分的分析，且在案件事实尚存疑点的情况下并未结合证据材料进行进一步调查取证，故朝阳区劳动局作出的非工伤认定结论事实不清、证据不足，应予撤销。

（五）一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、《工伤保险条例》第二十条第一款之规定，作出如下判决：
1.撤销被告北京市朝阳区劳动和社会保障局于2004年7月1日作出的京朝劳社工伤非（1050F0010462）“非工伤认定结论通知书”。
2.被告北京市朝阳区劳动和社会保障局于本判决生效后60日内重新对原告陈某的工伤认定申请作出处理。
案件诉讼费80元，由被告北京市朝阳区劳动和社会保障局负担（于本判决生效后7日内交纳）。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：该局对本案涉及的唯一证人金某进行了必要的调查，在证人陈述前后矛盾且陈某提供的医疗机构诊断证明没有脑外伤记录的情况作出的非工伤认定结论是正确的，请求二审法院撤销一审判决，予以改判。
（2）被上诉人辩称：同意一审判决，请求二审法院予以维持。
（3）第三人旭日明监理公司虽不同意一审判决，但未在法定期限内提起上诉。

2.二审事实和证据
二审审理期间，二审法院认为一审法院对证据材料所作的认定以及一审判决认定的案件事实均正确，二审法院作出了同样的事实认定。

3.二审判案理由
二审法院经审理认为：朝阳区劳动局虽对证人金某进行了当面调查，但该局未考虑到金某给陈某出证在先，且金某与旭日明监理公司之间的利害关系更甚于陈某的因素。此外，朝阳区劳动局对首次诊疗记载中患者被撞的自述及陈某的病情与被撞之间是否有因果关系等情节并未进行调查核实，因此一审法院对被诉具体行政行为的认定是正确的。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
工伤认定是劳动者享受工伤待遇的前提条件，是劳动者的人身健康权、财产权益得以维护的基础。鉴于此，劳动保障行政部门在工伤认定工作中应充分发挥劳动保障行政部门的职能作用，充分地调查取证，切实维护劳动者的合法权益。
工伤认定程序中，劳动者、用人单位均是举证主体，在劳动者履行了初步的举证责任而用人单位不认为是工伤的情况下，用人单位应承担证明其主张成立的举证责任。在这个过程中，作为具有认定工伤法定职能的劳动保障行政部门并不是被动的，劳动保障行政部门应负有核实申请材料、同时结合劳动者和用人单位提交的证据材料进行必要的调查取证的权力。从维护在劳动关系中处于弱势地位的劳动者的角度而言，这种权力同时也是行政机关应履行的义务，不能随意放弃或不积极行使，否则就构成对劳动者合法权益的漠视甚至是侵害。尤其是在劳动保障行政部门拟作出非工伤认定结论时更应充分重视上述问题。笔者认为，由于非工伤认定结论是对工伤认定申请的不予支持，从而导致劳动者无法享受工伤保险待遇，劳动保障行政部门在作出此种性质的结论时应对申请人提交的申请材料进行全面、充分、细致地分析判断，本着实事求是，对劳动者充分负责的态度进行必要、适当的调查取证，排除案件存在的疑点，不能简单、草率地作出非工伤认定结论。
本案的被告在工伤认定工作中即暴露出不积极行使调查权、简单草率下结论的问题。试想一下，如果劳动保障行政部门对劳动者提交的申请材料作进一步的细致分析，对头部是否遭受撞击的事实作进一步的调查取证，对撞击头部是否会诱发疾病作必要的鉴定，在此情况下作出的工伤认定，无论结论如何既能经得起司法审查的考验，又能使劳动者心服口服，取得良好的社会效果。
（北京市朝阳区人民法院　朱军巍）