（一）首部

1.判决书字号：北京市朝阳区人民法院（2005）行初字第226号判决书。

2.案由：不服教育委员会不履行法定职责案。

3.诉讼双方
原告：卢某，男，42岁，汉族，北京市人，北京市朝阳区职工大学教师。
被告：北京市朝阳区教育委员会。
法定代表人：谢某，北京市朝阳区教育委员会主任。
委托代理人：彭某，北京市朝阳区教育委员会干部。
委托代理人：李某，北京市朝阳区教育委员会干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱军巍；代理审判员：卞京英、武楠。

6.审结时间：2005年9月15日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2004年7月8日北京市朝阳区教育委员会作出朝教申[2004]01号教师申诉处理决定书（以下简称决定书），决定朝阳区职工大学在接到该决定书7日内，对申诉人卢某提出的问题作出书面答复。后卢某认为朝阳区职工大学没有履行朝阳区教育委员会规定的书面答复义务，于2004年7月21日向被告北京市朝阳区教育委员会提出“请求区教育委员会，依法督促学校切实执行区教育委员会依法作出的决定”的书面请求。被告至今未予答复。

2.原告卢某诉称：我于2004年6月11日依法向被告朝阳区教育委员会（以下简称朝阳区教委）提交申诉书，被告朝阳区教委于2004年7月8日作出决定书。决定明确要求朝阳区职工大学在7日内对我提出的问题作出书面答复。在规定时间内，朝阳区职工大学拒绝执行决定书。我于2004年7月21日将朝阳区职工大学拒绝执行《决定书》的情况书面告知被告朝阳区教委，请求被告采取有效措施，要求朝阳区职工大学立即履行被告做出的处理决定。但是，被告至今未给我答复。我认为，被告在作出决定书后，不依法采取措施，履行其保护教师合法权益的职能及依法履行其对学校的管理职责，以保障其依法做出的决定得到有效的执行，构成了实质的行政不作为。故诉至法院，请求法院判决被告履行对作出的决定书申请法院强制执行的法定职责。

3.被告朝阳区教委辩称：2004年6月11日，原告向我委提出申诉。2004年7月8日，我委依法作出决定书并送达给双方当事人。2004年7月21日我委收到原告递交的“反映朝阳区职工大学拒绝执行我委处理决定”的书面报告。因当时正值暑假，无法联系到学校相关负责人。暑假结束后，我委于2004年8月18日向朝阳区职工大学了解决定书的执行情况。学校回复已按决定书的要求于2004年7月13日对卢某作出了书面答复，并将该书面答复呈送给我委。我委欲将此情况告知原告，但多次拨打原告手机其均未接听，后终于与原告取得联系并将此情况告知原告。因而我委已经依法作出处理决定，并督促学校执行了该处理决定，依法履行了全部法定职责，因此不存在行政不作为，原告的诉讼请求没有任何事实依据。另外，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条、第九十条的规定，行政机关和行政裁决确定的权利人均有权对行政裁决申请法院强制执行。如果原告认为学校未履行行政处理决定，我委也未申请法院强制执行该决定，其完全有权利自行到法院申请强制执行，原告不能因自己放弃该项权利而认为我委构成行政不作为。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：原告卢某于2004年6月11日向被告朝阳区教委提出申诉，要求朝阳区职工大学就对本人教学考核成绩的评定作出说明，并提出了学术委员是选举还是任命的、何时获得任职资格、是否参加学术评价的全过程等16个问题。被告朝阳区教委于2004年7月8日作出朝教申[2004]01号申诉处理决定书，决定“朝阳区职工大学在接到本决定书7日内，对申诉人提出的问题作出书面答复”。该决定书于2004年7月12日邮寄送达原告卢某，同日直接送达朝阳区职工大学。2004年7月13日，朝阳区职工大学作出“关于卢某问题的答复”，并送达卢某。2004年7月21日，被告朝阳区教委收到原告卢某提交的以“朝阳区教育委员会”为抬头的一份书面材料，在该材料中，原告称：“至七月十四日，学校不但拒绝就我的问题给予任何答复，相反，却由系主任转来对我进行恐吓、威胁的所谓答复（见：关于卢某问题的答复）。”为此，原告请求被告依法督促学校切实执行区教育委员会依法作出的决定。被告朝阳区教委在接到原告的该份书面材料后，与朝阳区职工大学取得联系核实该学校履行行政决定情况。朝阳区职工大学于2004年8月20日将“关于卢某问题的答复”呈送朝阳区教委。朝阳区教委将上述情况告知卢某。
上述事实有下列证据证明：
1.原告的“申诉书”及附件，以证明原告向被告提出过申诉请求。
2.决定书及送达回证，以证明被告针对原告的申诉请求，作出了行政决定。
3.台头为“朝阳区教育委员会”的一份书面材料，以证明原告曾向被告反映过朝阳区职工大学拒绝执行决定书的情况。
4.朝阳区职工大学于2004年8月20日呈交的关于卢某问题的答复，答复中有卢某本人的签名，以证明朝阳区职工大学按照决定书的要求书面回复了原告所提出的问题，且原告卢某已收到该书面答复。

（四）判案理由
朝阳区人民法院根据上述事实和证据认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。在本案中，原告诉请人民法院责令被告履行其对行政决定申请法院强制执行的法定职责，而被告辩称已经完全履行法定职责，原、被告之间的争议焦点其实是决定书的执行问题。
行政机关代表国家执行法律，就某一特殊事项作出行政决定，因行政决定蕴含国家行政意志，故法律赋予其执行力，也即一旦行政决定生效便具有要求行政相对人自行履行或者强制行政相对人履行行政决定所设定义务的作用力。行政决定的执行力具有一定的过程性和阶段性。行政决定的执行力，应当包括两个阶段：自行履行力阶段和强制执行力阶段。从行政决定开始生效到其所确定义务的履行期限届满之前为自行履行力阶段，此一阶段要求行政相对人自行履行行政决定所设定的义务。如果行政相对人未在该阶段履行义务，则行政决定进入强制执行力阶段，此时作出行政决定的行政机关或者行政决定所确定的权利人有权申请有关部门强制行政相对人履行行政决定所设定的义务。本案中，被告朝阳区教委所作的决定书系被告根据《教师法》第七条、《北京市教师申诉办法》第二条及第六条的规定作出的行政行为，在行政法上属于行政决定性质。该行政决定在2004年7月12日邮寄送达给原告卢某且同日直接送达给朝阳区职工大学后，即对二者发生法律上的效力，从而也产生了对该行政决定的执行力。该行政决定的行政相对人朝阳区职工大学必须履行行政决定所确定的义务。在决定书中，被告朝阳区教委决定“朝阳区职工大学在接到本决定书7日内，对申诉人提出的问题作出书面答复”，因而自朝阳区职工大学接到决定书之日起，必须在7日内对申诉人也即本案原告卢某提出的问题作出书面答复。此7天的期限便是决定书自行履行力阶段。在此阶段，朝阳区职工大学可以自觉履行义务，也可以依法提起行政复议或行政诉讼来延缓决定书的执行，但若其逾期不履行朝阳区教委的决定书，此时决定书的自行履行力阶段便转为强制执行力阶段，在此阶段可由朝阳区教委自行或者申请有关部门强制朝阳区职工大学执行决定书所设定的义务，或者由决定书确定的权利人原告卢某申请有关部门强制执行。
至此，本案的最大争议之处在于：决定书是否已经被执行?如未被执行，则对决定书的执行到底处于哪个阶段?是处于自行执行力阶段，还是处于强制执行力阶段?本案中，被告朝阳区教委认为朝阳区职工大学已经在决定书规定的7天时间内自行履行了决定书所设定的“对申诉人提出的问题作出书面答复”的义务；而原告卢某则认为朝阳区职工大学作出的关于卢某问题的答复没有履行决定书所设定的义务，也即没有回答其提出的全部16个问题。原、被告所持观点之所以存在反差，是因为二者对决定书理解不同所致。法院认为，原告卢某根据决定书的最后结论认定朝阳区职工大学应该回答其提出全部的16个问题，这种理解有失全面。行政决定是行政机关认定事实、阐述理由、作出结论的过程，有事实、有理由，才有最终的结论，不能撇开事实和理由而直取结论。决定书中，被告朝阳区教委在查明事实的基础上，认为原告卢某“要求答复的问题与教学检查成绩评定一事具有一定的关联性，被申诉人就学术委员会评定部分对以上问题进行答复”。虽然被告朝阳区教委最终作出的决定是要求“朝阳区职工大学在接到本决定书7日内，对申诉人提出的问题作出答复”，但这一最后决定应该和作出决定的理由相互映合，也即结论中的“对申诉人提出的问题作出答复”必须受理由中的“一定的关联性”和“就学术委员会评定部分”所制约。北京市朝阳区职工大学于2004年7月13日作出的关于卢某问题的答复中，在“与教学检查成绩评定一事具有一定的关联性”的基础之上，“就学术委员会评定部分”书面答复了原告卢某所提出的问题。尽管朝阳区职工大学在关于卢某问题的答复中声称“你的附件二，都是对学术委员会个人提的问题，组织上没有责任代为回答于你”，但在该答复中的第2项第一句话、第3项还是分别相应回答了原告卢某所提出的16个问题当中的第1个、第2个、第6个、第8个和第13个问题。因此，本案中《决定书》所确定的义务已由朝阳区职工大学在自行履行力阶段履行，不存在自行履行向强制履行转化的问题。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定，强制执行行政决定的前提是行政决定确定的履行义务人在法定期限内不提起诉讼又未履行生效决定。而本案中，朝阳区教委作出处理决定后，朝阳区职工大学已经在决定书确定的履行期限内作出了《关于卢某问题的答复》且送达卢某，在朝阳区职工大学已自动履行行政决定的情况下，已不存在申请法院强制执行的问题。被告朝阳区教委在本案中不构成不履行法定职责。原告卢某在没有相关事实根据和法律依据的前提下，提出“要求被告朝阳区教委履行其对《决定书》申请法院强制执行的法定职责”的诉讼请求，法院不予支持。

（五）定案结论
北京市朝阳区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回原告卢某的诉讼请求。
案件受理费80元，由原告卢某负担。

（六）解说
本案案件类型较为新颖，在审判实践中并不多见。行政机关作出行政处理决定，受决定羁束的义务人不履行义务，而行政机关又不采取执行措施，则相关权利人能否以行政机关不作为为由起诉行政机关呢?对此，《行政诉讼法》并无规定，而最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。上述规定明确了生效具体行政行为确定的权利人在行政机关未申请人民法院强制执行的情况下，享有“代位申请强制执行权”，即代替行政机关向人民法院申请强制执行。但上述条款并没有明确行政机关在申请执行期限内不申请人民法院强制执行是否构成行政不作为，从而相关权利人是否能够为此提起行政诉讼。
从理论上来讲，行政机关拥有行政权，而完整的行政权应当包括公定力、确定力、拘束力和执行力四种法律效力，其中的执行力是指已经生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。由此可见，执行力是对行政主体和行政相对人双方的一种法律效力。上述两主体对行政行为所设定的内容都具有实现的权利、义务：行政行为为行政相对人设定义务时，行政主体具有要求相对人履行义务的权利，行政相对人负有履行义务的义务；行政行为为相对人设定权利，也即为行政主体设定义务时，相对人具有要求行政主体履行义务的权利，行政主体负有履行义务的义务。因此，当行政机关作出一项行政处理决定后，其未在法定期限内自行强制执行或申请法院强制执行，行政处理决定所确定的权利人有要求行政机关自行强制执行或申请法院强制执行的权利，行政机关不作为的，权利人应有权向人民法院提起行政诉讼。本案中，法院在判决中肯定了卢某的行政诉讼原告主体资格，但由于在客观上朝阳区教育委员会所作出的行政处理决定所确定的义务已经被朝阳区职工大学履行，故不存在行政机关申请人民法院强制执行的问题。
另外，本案所体现的一个重要理论点在于行政行为执行的两阶段理论，即行政行为的自行履行阶段和行政行为的强制履行阶段，而强制履行阶段可因实施强制的主体的不同分为行政强制和司法强制，前者由具有行政强制权的行政机关强制迫使负有义务的行政相对人履行行政行为所设定的义务；而后者则是由作出行政行为的行政机关或者行政行为所确定的权利人向人民法院申请强制执行行政行为，从而确保行政行为所设定的权利义务得以实现。
（北京市朝阳区人民法院　卞京英　赵世奎）