（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省厦门市同安区人民法院（2005）同行初字第13号。

2.案由：不服环保行政许可案。

3.诉辩双方
原告：厦门欣心房地产开发有限公司（以下简称欣心房产公司），住所地：厦门市同安区祥平街道阳翟村。
法定代表人：陈某，董事长。
委托代理人：郑鹭丹，福建厦门首嘉律师事务所律师。
被告：厦门市环境保护局同安分局（以下简称同安环保局），住所地：厦门市同安区大同街道金日路12号。
法定代表人：邵某，局长。
委托代理人：陈某，该局职员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省厦门市同安区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：庄水波；审判员：白沙平；代理审判员：陈炳辉。

6.审结时间
一审审结时间：2005年12月8日。

（二）一审诉辩主张

原告欣心房产公司诉称：原告通过竞买，取得位于厦门市同安区城南工业区的一块6 660平方米国有土地使用权，作为开发“温馨佳苑商住楼”用地。原告竞买该幅土地后，相继取得厦门市土地房屋权证、中华人民共和国建设用地规划许可证，然后编制福建省建设项目环境影响报告表向被告申报“温馨佳苑商住楼”建设项目。被告以该项目所处位置不符合“厦门市环境功能区划”的要求、项目可行的结论错误及厦门市环保局厦环纪要[2004]7号已作出不再批准商住楼合建项目环保审批手续决定为由，于2005年8月18日作出厦门市环境保护局同安分局同环保[2005]42号关于对温馨佳苑商住楼项目不予批准的通知（以下简称通知）。原告认为被告不予批准的理由欠妥，适用的法律错误，遂向厦门市环境保护局申请复议，但厦门市环境保护局作出了维持的复议决定。原告请求撤销厦门市环境保护局同安分局同环保[2005]42号通知，判令被告依法实施批准原告有关温馨佳苑商住楼建设项目环保申请报告的具体行政行为。

被告同安环保局辩称：被告在对原告报送的环境影响报告认真审查的基础上，从科学和专业的角度出发，认为报告结论不符合相关规定，适用标准有误，原告的项目不符合《厦门市环境功能区划》的要求。被告以厦环纪要[2004]7号文作为不予批准的依据不当，但不予批准欣心房产公司温馨佳苑商住楼建设项目并无不妥，请求驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
厦门市同安区人民法院经审理查明：原告欣心房产公司于2004年3月通过竞买，取得址在厦门市同安区城南工业区的国有土地6 660平方米使用权，后相继取得厦门市土地房屋权证、中华人民共和国建设用地规划许可证，拟开发房地产项目，并编制福建省建设项目环境影响报告表向被告同安环保局申报。被告于2005年8月18日作出厦门市环境保护局同安分局同环保[2005]42号厦门市环境保护局同安分局关于对温馨佳苑商住楼项目不予批准的通知，原告不服，提出行政复议，厦门市环境保护局作出厦环复字[2005]08号行政复议决定书，维持了被告的决定。2005年11月10日，被告自认关于对温馨佳苑商住楼项目不予批准的通知所适用的依据不当，作出撤销关于对温馨佳苑商住楼项目不予批准的通知的决定，并送达原告。
上述事实有下列证据证明：
1.被告提供的证据
（1）厦门市环境保护局同安分局同环保[2005]42号厦门市环境保护局同安分局关于对温馨佳苑商住楼项目不予批准的通知，证明作出不予批准的具体行政行为；
（2）《福建省建设项目环境影响报告表》，证明原告提交有关温馨佳苑商住楼建设项目环保申请报告的事实；
（3）厦门市人民政府文件[厦府（2004）186号]厦门市人民政府关于同意调整厦门环境功能区划的批复，证明“厦门市环境功能区划”在2004年9月7日重新修订以及区划类别和区域；
（4）厦门市环境保护局厦环纪要[2004]7号会议纪要，证明上级机关已作出不再批准商住楼合建的决定。
2.原告提交的证据
（1）厦门市同安区人民政府关于厦门海力房地产开发有限公司商住商品房建设用地的批复、红线图及土地房屋权证（厦地证第同00000032号）、拍卖委托书，证明址在厦门市同安区城南工业区的国有土地6 660平方米使用权原属厦门海力房地产开发有限公司作为商住商品房的建设用地，后该宗土地被法院冻结、拍卖的事实；
（2）土地房屋权证（厦地房证第同00003691号），证明原告取得该土地使用权的事实；
（3）建设工程设计方案批复通知书、中华人民共和国建设用地规划许可证、建设用地规划许可证附图，证明该用地项目建设工程设计方案经规划局批复许可，并取得建设用地规划许可证及范围、周边的平面图，确认该用地项目符合城市规划要求的事实；
（4）建设项目环境影响评价文件类别确认书、委托书及审批登记表、温馨佳苑商住楼建设项目环境影响报告表，证明原告按环保要求编制《福建省建设项目环境影响报告表》向被告申报的事实；
（5）厦门市环境保护局同安分局同环保[2005]42号《厦门市环境保护局同安分局关于对温馨佳苑商住楼项目不予批准的通知》、行政复议申请书、厦门市环境保护局行政复议决定书，证明被告作出关于对温馨佳苑商住楼项目不予批准的通知，原告提出行政复议，厦门市环境保护局作出维持的复议决定的事实。

（四）一审判案理由
福建省厦门市同安区人民法院认为：被告厦门市环境保护局同安分局，负有本行政区域内环境保护的职责。其依职权审查原告的建设项目环境影响报告，作出不予行政许可的决定，是可诉的具体行政行为。其作出《关于对温馨佳苑商住楼项目不予批准的通知》，未适用有关法律条文而依据厦门市环境保护局[2004]7号会议纪要，属适用法律错误，依法应予撤销。被告在本院审理期间作出改变已被复议机关的复议决定所羁束的被诉具体行政行为的具体行政行为，于法无据，不具有法律效力。原告请求判令被告批准其有关温馨佳苑商住楼建设项目环保申请，于法无据，法院不予支持。

（五）一审定案结论
福建省厦门市同安区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（二）项的规定、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
1.撤销厦门市环境保护局同安分局同环保[2005]42号厦门市环境保护局同安分局关于对温馨佳苑商住楼项目不予批准的通知。
2.驳回厦门欣心房地产开发有限公司的其他诉讼请求。

（六）解说
根据行政公开原则，会议纪要这种内部文件是不能对外作为行政依据的。但本案被告把它作为不予批准原告建设项目的一个重要理由和依据，据此作出的具体行政行为还被复议机关决定维持。之后被告自己感觉不妥，便自行撤销了依据会议纪要作出的具体行政行为。那么，行政机关可否擅自撤销已被复议机关复议维持的具体行政行为引发了两种不同的意见。
第一种意见认为可以。理由有二：其一，根据《行政诉讼法》第二十五条第二款规定，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。在此情况下，承担诉讼法律后果的是被告而不是复议机关。因此从权利与义务相对应原则考虑，被诉行政机关就应有权决定撤销经复议维持的原具体行政行为。其二，《行政诉讼法》第五十一条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉，是否准许，由人民法院裁定。该规定明确被告有权纠正被诉行政行为，而对所纠正的被诉行政行为应否将复议维持的具体行政行为排除在外并无禁止性规定。
第二种意见认为不可以。理由是：其一，根据《行政复议法》第三十一条第三款和第三十二条规定，行政复议决定书一经送达即发生法律效力；被申请人应当履行行政复议决定；被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。行政机关擅自撤销经复议维持的原具体行政行为，显属被申请人不履行行政复议决定的情形之一，应依照《行政复议法》第三十七条规定追究其相应的法律责任。此撤销行为如发生在行政诉讼中，人民法院也应依据上述规定不予准许，继续审查其原具体行政行为。其二，《行政诉讼法》第二十五条第二款对经复议的案件被告诉讼主体作出了规定。立法上这样规定充分考虑到了行政案件的特殊性和诉讼的便利性，因为经复议维持的具体行政行为涉诉，由作出具体行政行为的行政机关参与诉讼。由于该行政机关是具体执法者，了解执法情况，既能够配合法庭查清案件事实，又能从中吸取有益教训，提高其行政执法水平。《行政诉讼法》第五十一条虽规定被告在诉讼中有权改变其所作的具体行政行为，未明确将经复议维持的具体行政行为排除在外，但从“是否准许原告撤诉，由人民法院裁定”的选择性规定不难得出，本案法院裁定不准原告撤诉，也不违反该法律规定。其三，从行政效力的角度看，行政机关的上下级系领导与被领导的关系，下级行政机关是无权改变上级行政机关作出的行政决定的。既然上级行政机关复议机构对具体行政行为已有定论，下级行政机关在上级行政机关的定论未撤销前，就无权擅自改变原具体行政行为，更不能作出与上级行政机关定论相抵触的决定。
在本案中，法院采用了第二种意见，即认为被告不能擅自撤销已被复议机关决定维持的同环保[2005]42号通知。既然被告无权撤销，那同环保[2005]42号通知适用法律、法规的错误，在行政诉讼阶段就只能由法院依据《行政诉讼法》第五十四条第二款的规定予以判决撤销。
（福建省厦门市同安区人民法院　李昌明）