(一)首部
1.判决书字号:福建省厦门市集美区人民法院(2005)集行初字第1号判决书。
3.诉讼双方
原告:黄某,女,1956年2月4日出生,汉族,系厦门市集美区双合盛饮食店负责人。
委托代理人:李某,集美大学法学所所长。
被告:厦门市环境保护局集美分局。
法定代表人:许某,副局长。
委托代理人:王桂英,福建厦门英合律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省厦门市集美区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:江鸿斌;审判员:宋一心;代理审判员:涂学斌。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:福建省厦门市环境保护局集美分局(以下简称集美环保局)以厦环(集)字(2004)18号行政处罚决定书,认定原告黄某所经营的双合盛饮食店存在“未报批环境影响文件、需要配套的环境保护设施未建成即正式投产餐饮项目”等环境违法行为。并依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条第一款之规定,责令双合盛饮食店停止生产,并罚款2万元。2004年10月25日,双合盛饮食店向厦门市人民政府提出行政复议,厦门市人民政府于2004年12月8日维持了集美环保局的行政处罚决定。
2.原告黄某诉称:被告集美环保局于2004年10月9日作出厦罚(集)字(2004)18号行政处罚决定书,责令双合盛饮食店停止生产并罚款2万元。经行政复议,该处罚决定被维持。该处罚决定书未体现两人执法的程序,亦未按相关的制作规定列明处罚机关的详细信息,要式行为违法;被告举行听证时未通知原告本人,侵害了原告的知情权;依据《国务院关于环境保护若干问题的决定》的“三同时”制度,工商营业执照的颁发是在环保项目的审批之后,而双合盛饮食店仅52平方米,又已领取了工商营业执照,无须办理报批手续或配套环保设施;被告适用法规错误,且语言表达不规范;周边店面繁多,仅针对双合盛饮食店处罚不公;原告多次就环保报表填写一事向被告提出请求,被告均不予答复,系行政不作为。遂请求法院撤销该处罚决定并责令被告集美环保局纠正行政不作为行为。
3.被告集美环保局辩称:原告黄某并非本案的行政相对人,诉讼主体不适格;原告两项诉讼请求反映不同的法律关系,不能在同一案件中提出;且双合盛饮食店从未向被告报批或报验收,“不作为”无从谈起;饮食店已取得工商营业执照的事实不能免除其应承担的环境保护的法律义务;对不同违法行为的追究不具有可比性,原告提出处罚不公的说法不能成立;被告所作出的行政处罚决定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,程序合法。
(三)事实和证据
福建省厦门市集美区人民法院经公开审理查明:黄某系集美区双合盛饮食店负责人,领有个体工商户营业执照。2004年7月,集美环保局接群众关于饮食店油烟排放严重的投诉后,对其经营行为进行了检查,并于2004年7月5日立案调查。同月12日,集美环保局向双合盛饮食店送达了行政处罚事先告知书,并告知其有权提出陈述、申辩和要求听证。双合盛饮食店据此提出听证申请,并由黄某出具委托书,授权张小军代理听证事项。同月23日,集美环保局就双合盛饮食店环境违法一案举行听证。同年10月9日,集美环保局作出并送达厦环罚(集)字(2004)18号行政处罚决定书,认定双合盛饮食店存在“未报批环境影响评价文件、需要配套的环境保护设施未建成即正式投产餐饮项目”等环境违法行为,并依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条第一款之规定,责令双合盛饮食店停止生产,并罚款2万元。同年10月25日,双合盛饮食店向厦门市人民政府提出行政复议,厦门市人民政府于2004年12月8日维持了集美环保局的行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明:
1.关于双合盛饮食店存在环境违法行为事实方面的证据,包括联名投诉书、调查询问笔录及照片。
2.被告作出行政处罚过程中程序方面的证据,包括执法证、环境违法行为立案登记表、案件处理审判报告表、行政处罚事先告知书、听证申请书、行政处罚听证通知书、委托书及身份证复印件、听证笔录、案件听证情况处理审批表、行政处罚决定书及送达回执。
3.关于行政复议的有关材料:包括行政复议申请书、答辩状、行政复议决定书。
上述证据,原告除对照片的真实性无法确认外,对其余证据均不持异议。
(四)判案理由
福建省厦门市集美区人民法院认为:参照《民事诉讼法》的有关规定,个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人,原告黄某作为双合盛饮食店的业主,是本案的适格原告,被告辩称应由双合盛饮食店作为本案原告的意见不成立。原告黄某提出被告集美环保局行政不作为一节,原告在本案审理过程中,未提交任何证据以证明其曾向被告提出申请,应承担举证不能的责任。而双合盛饮食店存在环境违法行为的事实清楚,其工商营业执照的领取不能代替或免除其在环境保护方面应承担的法定义务,周边店面处罚与否与本案亦无关联性,原告的相关意见于法无据,不予支持。被告集美环保局在接到群众举报后,依法进行调查,认定双合盛饮食店存在环境违法行为,据此作出责令停产及罚款的行政处罚,在处罚过程中,被告集美环保局依法履行了处罚前告知、举行听证会、送达相关法律文书的法定义务,充分保证了行政相对人的知情权、陈述权及申辩权等权利,该处罚决定认定的事实清楚、程序合法、适用法律准确,决定书格式规范,并无不当。
(五)定案结论
福建省厦门市集美区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,作出如下判决:
1.维持被告厦门市环保局集美分局作出的厦环罚(集)字第(2004)18号行政处罚决定。
2.驳回原告黄某的其他诉讼请求。
案件受理费100元,由原告黄某负担。
(六)解说
本案争议焦点有以下两点:
1.对被告行政处罚行为合法性的认定。
本案中,双合盛饮食店的违法行为包括“未报批环境影响评价文件”和“需要配套的环境保护设施未建成,餐饮建设项目即投入生产使用”两项违法行为。根据国家环保总局于1999年作出的两个复函,即《关于建设项目环保设施验收等问题的复函》和《关于建设项目未经审批即建成投产法律适用问题的复函》的规定,对于类似双合盛饮食店的违法行为,环保行政机关应按《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定进行处罚。该条例第二十八条规定的“可以处以10万元以下的罚款”赋予行政处罚机关在法律规定范围内的自由裁量权。被告集美环保局根据本案中双合盛饮食店持续一年多的违法行为以及双合盛饮食店未安装油烟净化设施,煤烟无组织排放,根据《饮食业油烟排放标准》第5.1条之规定视为油烟排放超标对环境所造成的污染,被告对双合盛饮食店业主原告黄某作出停止生产并处以2万元的罚款的行政处罚行为是适当的。虽然原告黄某声称,其所经营的双合盛饮食店已取得营业执照,但这并不能证明其已通过环保审批,更不能免除其依法应承担的环保义务,包括按国家标准安装油烟净化设施,设施经环保验收合格后投入使用等。因此原告所经营的双合盛饮食店的违法行为一直存在,其应承担的法律责任不因取得营业执照而免除。况且,对环保违法行为的处罚权依法属环保行政机关,工商行政管理机关无权行使,因此,本案被告作出的行政处罚决定并无不当之处。
2.本案被告提供的视听资料——照片的证明力。
本案中,被告向法庭提交的关于原告黄某所经营的双合盛饮食店存在环境违法行为事实方面的证据,包括联名投诉书、调查询问笔录及照片等。对于联名投诉书及调查笔录,原告及其代理人未提出异议,对于照片能否作为本案证据使用即提出了相反意见。照片内容包括双合盛饮食店外部情况、未安装油烟净化设备情况以及被告召开行政处罚听证会现场情况照片等。从证据的法定种类角度来说,这些证据属于视听资料的范畴。这类视听资料经过审查如果是在行政争议发生、变更的过程中或之后记录下来的事件或片断,该情节能够用来证明案件的真实事实,那么,这些视听资料就可以作为法定证据进行使用。在本案中,被告集美环保局的工作人员在接到举报后,遂展开调查,发现原告存在“未报批环境影响评价文件”和“需要配套的环境保护设施未建成,餐饮建设项目即投入生产使用”两项违法行为后,要求原告自行整改。但是,原告未按期整改。集美环保局即作出处罚决定,责令双合盛饮食店停止生产并罚款2万元。为证明该处罚行为有事实根据,以便在行政诉讼中提出有力的证据,被告集美环保局对原告经营饮食店的情况及召开行政处罚听证会的情况进行了现场拍照,形成视听资料这种证据形式,该视听资料具有证明效力。
本案的审理有助于推进环境保护部门加大对城市餐饮行业行政执法力度,有效遏制餐饮行业对城市环境所造成的污染,规范环境保护部门的行政执法程序,本案的诉讼意义正在于此。
(福建省厦门市集美区人民法院 张庆东)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2006年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第330 - 333 页