（一）首部

1.裁定书字号：北京市西城区人民法院（2005）西行初字第191号行政裁定书。

2.案由：不服城市管理通告案。

3.诉讼双方
原告：北京八达岭野生动物世界有限公司，住所地：北京市延庆县八达岭镇岔道村水泉沟。
法定代表人：李某，董事长。
委托代理人：朱泽俊，男，北京市瑞天律师事务所律师。
被告：北京市城市管理综合行政执法局，住所地：北京市西城区三里河北街甲3号。
法定代表人：路某，局长。
委托代理人：米洪晓，男，北京市城市管理综合行政执法局干部。
委托代理人：张旎，女，北京市城市管理综合行政执法局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市西城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王晓平；代理审判员：韩勇；人民陪审员：郑耀武。

6.审结时间：2005年12月1日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2005年5月，北京市城市管理综合行政执法局发布了《关于治理整顿大型户外广告的通告》（2005年通告第1号）。该通告的主要内容为：按照市政府2008年奥运会前重点工作倒排期工作任务的要求，根据相关法规、规章规定，北京市城市管理综合行政执法局决定于2005年5月1日起，针对在本市行政区域范围内设置的单立柱、落地式户外广告集中治理整顿，现通告如下：（1）此次集中治理整顿工作分为两阶段：2005年5月1日至2005年6月15日为宣传、告知、自拆阶段；2005年6月16日至2005年9月15日为强制拆除阶段。（2）依据《北京市市容环境卫生条例》、《北京市户外广告设置管理办法》的要求，凡在户外广告规划管理地区范围内没有合法审批手续和违反规划设置的单立柱、落地式户外广告，一律予以清理。没有合法审批手续和未纳入户外广告设置规划的单立柱、落地式户外广告，设置人须在本通告发布之日起至2005年6月15日前自行拆除。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，区、县户外广告审批管理部门违反本市户外广告管理规定，越权批准设置的单立柱、落地式户外广告的审批行为一律无效，审批部门应在2005年5月20日之前依法纠正或撤销审批，并督促设置人按照户外广告规划的要求在2005年6月15日前自行拆除。以上违规设置的户外广告，在规定期限内拒不自行拆除的，由城管综合行政执法机关予以强制拆除。（3）市户外广告主管部门移交城管综合行政执法机关的“非法设置的单立柱、落地式户外广告清单”所列的户外广告设置单位或所有权人和相关权利人认为“清单”所列的户外广告有审批手续或者存在其他陈述、申辩理由的，设置单位的法定代表人、当事人个人或委托的代理人应自2005年5月9日至2005年5月20日（9：00—17：00），携带营业执照复印件、法定代表人身份证明、授权委托书、受委托人身份证明等相关材料到北京市城市管理综合行政执法局（地址：北京市西城区三里河东路39号燕京大厦7层　联系电话：68579132、68579022）提出陈述、申辩理由，逾期视为放弃陈述、申辩权利，非法设置的单立柱、落地式户外广告将被视为遗弃物予以清理。（4）违规设置的户外广告，在规定期限内未自行拆除，被城管综合行政执法机关强制拆除的，拆除费用由违规设置户外广告的责任人承担，户外广告设置单位将被纳入“北京市企业信用信息系统”予以警示。各户外广告的设置单位要处理好局部与全局的关系，顾全大局，通力配合，认真按照通告要求贯彻执行。（5）本通告自发布之日起施行。该通告后附“非法设置的单立柱、落地式户外广告清单”。其中第110项所列的户外广告为原告北京八达岭野生动物世界有限公司设置。
原告不服被告将其设置的该户外广告列入通告所附的“非法设置的单立柱、落地式户外广告清单”中，诉至北京市西城区法院。

2.原告诉称：2005年5月8日，被告在《法制晚报》上发布《关于治理整顿大型户外广告的通告》，通告附有“非法设置的单立柱、落地式户外广告的清单”，清单中第110项为原告的广告。由于原告没有订阅《法制晚报》，所以一直没有看到上述通告。原告认为，首先，被告行政程序不合法，其作出行政行为应当送达行政相对人，被告以通告的方式进行送达是不合法的，被告不应当以通告的方式将原告列入清单中。其次，原告设置的户外广告位于农村，不适用《北京市市容环境卫生条例》，设置时不需要行政许可，因此是合法的。综上，请求法院撤销被告将原告列入“非法设置的单立柱、落地式户外广告清单”的行政行为。

3.被告答辩称：被告是根据行政处罚法第十六条规定，经国务院授权、北京市人民政府批准成立的具有独立行政处罚主体资格的行政机关，根据京政发[2002]24号和京政管字[2003]342号文件的规定享有履行市容环境卫生管理法规、规章规定的全部行政处罚和措施的职能。根据上述规定，被告执法主体合法。按照市政府2008年奥运会前重点工作倒排期工作任务的要求，被告根据相关法律法规的规定，对没有合法审批手续和违反规划设置的单立柱、落地式户外广告集中治理整顿，通过报纸、城管外网、电视媒体对社会发布了通告，给予当事人以充分的机会和充足的期限主张权利或提出陈述、申辩理由。原告在八达岭高速进京方向K58处设置的户外广告经市户外广告管理部门的认定，属于非法设置，其设置地点符合《北京市市容环境卫生条例》规定的“实行城市化管理的地区”地域管辖范围。被告以通告的形式进行告知，符合法律规定和原则，合乎情理，通告是进一步履行行政程序的前期工作，被告通过通告告知了当事人的相关权利，其未经审批擅自设置的户外广告无论是商业性质还是公益性质，都属于《北京市市容环境卫生条例》规定的查处范围。综上，请求法院维持被告作出的行政行为。

（三）判案理由
北京市西城区法院经审理认为：公民、法人或者其他组织向法院提起行政诉讼的，应当符合起诉条件。其中之一即是行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告因不服被告在其发布的《关于治理整顿大型户外广告的通告》中将其列入“非法设置的单立柱、落地式户外广告的清单”的行政行为，向本院提起行政诉讼，因该被诉行为系被告在集中治理整顿本市行政区域内单立柱、落地式户外广告的过程中所采取的阶段性行为，不符合可诉行政行为的成熟性要求，亦没有对原告的权利义务产生实际影响，故原告所诉行为不属于行政诉讼受案范围。

（四）定案结论
北京市西城区法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项、第六十二条第一款的规定，作出如下裁定：
驳回原告北京八达岭野生动物世界有限公司的起诉。
案件受理费80元，由原告北京八达岭野生动物世界有限公司负担（已交纳）。

（五）解说
原告北京八达岭野生动物世界有限公司因不服被告北京市城市管理综合行政执法局在其发布的《关于治理整顿大型户外广告的通告》中将原告设置的广告列入“非法设置的单立柱、落地式户外广告的清单”中，向法院提起撤销之诉，要求法院撤销该行政行为。由此首先引发的问题是该行政行为是否具有可诉性。对此，出现了不同的观点。
一种观点认为被诉行为不具有可诉性，应当裁定驳回原告起诉。理由如下：行政行为的成熟性应是法院对行政行为进行司法审查的一个标准。行政机关在作出最终处理决定之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生处分的法律效果，因不符合成熟性的标准，不应纳入行政诉讼受案范围。本案被诉行为系被告在集中治理整顿本市行政区域内单立柱、落地式户外广告的过程中所采取的阶段性行为，并未对原告对涉案户外广告所享有的权益产生最终的处分效力，不符合成熟性的条件，因此，应裁定驳回原告的起诉。
另一种观点认为被诉行为具有可诉性，不应裁定驳回原告的诉讼请求。主要理由是：被告发布的通告中规定“逾期视为放弃陈述、申辩权利，非法设置的单立柱、落地式户外广告将被视为遗弃物予以清理。”这种规定对相对人的权益产生了处分性的影响，且没有告知救济途径，因此被告在该通告中将原告设置的广告设施列入清单中的行为具有可诉性。考虑到通告清单中列有113块之多的广告设施，法院不可能逐一审查，因此不易维持被诉行为，应判决驳回原告的诉讼请求。
本案最终采纳了第一种观点，驳回了原告的起诉。
1.成熟性原则的含义。
所谓成熟性原则，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查，通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟。一个复杂的行政行为在作出最后决定之前，先有一些预备性的和中间性的决定，对此，法院不应进行审查，如果在这个阶段进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，不符合成熟原则的标准。如果当事人认为预备性的、中间性的和程序性的决定违法，应在最后决定作出以后，和最后决定一起提请法院审查。该原则起源于美国的司法判例，其理论基础在于三权分立的原则，即司法权与行政权的分立与制衡。根据美国联邦最高院法院的解释，该原则的基本理论是：“避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的争论之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前，在原告事实上感受到这种裁决的效力之前，保护行政机关免受司法干扰。”
2.成熟性原则的确定标准。
“标准”是一个不确定的概念，对成熟性原则的标准随着实践的发展也会出现不同的认识。1967年之前，美国法院认为只有行政机关作出具体的决定影响当事人法律地位时，案件才算成熟；在1967年之后则认为，法院传统上对行政不愿给予确认判决和制止令的救济手段，除非这个决定已经成熟到可以作出司法解决的程度。成熟问题应该从两个方面来看，即：问题是否适宜于司法裁判，以及推迟法院审查对当事人造成的困难。参见蔡乐渭：《行政诉讼中的成熟性原则研究》，载《西南政法大学学报》，2005（5），60页。这意味着美国法院放宽了成熟的标准。在美国，确定成熟性原则的标准主要包括以下几个：
（1）所争议的问题是法律问题。“如果当事人所争议的问题是一个纯粹的法律问题，为了裁决不需要再确定事实时，这个问题无疑已经到了司法审查所要求的成熟程度”转引自《行政诉讼中的成熟性原则研究》，载《西南政法大学学报》，2005（5），60页。。
（2）所争议的决定是最后决定。“最后决定”本身也是个不确定的概念，对此美国法院确定了如下两个原则：1）行政机关作决定的程序是否可能由于司法审查被打乱，如果可能打乱，则认为行政机关还没有作出最后的决定；2）当事人的法律地位是否因为行政决定而可能受到影响，如是否增加了当事人的负担或减损了当事人的权利或利益。如果当事人的法律地位没有因行政决定而改变，则认为该决定不是最后的决定。
（3）推迟审查对当事人是否造成困难。即在一定情况下，从保护当事人权利的角度出发，司法审查是否有存在的必要，不进行审查是否会对当事人造成困难，并且这种困难必须是直接的、即时的和影响当事人日常生活的。
3.在我国行政诉讼中确立成熟性原则的意义。
尽管成熟性标准尤其是“最后决定”的形式标准日益受到挑战，并且随着社会的发展，该原则的标准也在逐步改变。但是该原则在司法实践中仍发挥着重要作用。各国法院在审查行政行为时都对该原则给予了相当的考虑，如在日本行政诉讼中，争议行为的成熟性也是法院司法审查的前提，并被严格地遵守。在我国，尽管现行法律没有对该原则作出明确的规定，但是在司法实践中，该原则往往也是作为行政行为可诉性的标准，并得到应用。实践证明，在我国行政诉讼中确立成熟性原则具有重要的意义。
首先，确立该原则与我国法院行政诉讼承受能力与司法水平状况相适应，能够保障行政机关正常地开展工作，依法行使行政职能，维护公共利益。行政行为本身是个复杂的过程，有些具有较强的专业性、技术性，在我国目前的司法水平状况下，如果法院可以在任何时候根据原告起诉对行政行为进行司法审查，可能打乱行政程序，不利于行政机关行政职能的正常、有效行使。
其次，有利于保障法院正确有效的审理行政案件，节约司法资源。如果法院过早介入一些中间性、程序性的行为，而由于这些行为所涉及的争议对象可能还不明确或是尚处于形成过程中，导致的司法审查工作无从着手，有时难以查证行为的合法性。而有些中间性、程序性的行为可能被最后的行政决定所吸收，法院完全可以通过审查最后决定来救济当事人在行政程序中所受到的损害。法院过早介入对这些行为的司法审查，可能造成司法资源的浪费。
最后，有利于节约当事人的诉讼成本。从广义上讲，当事人的诉讼成本也是司法成本的一部分。法院过早介入一些中间性、程序性行为有时不但达不到“案了事了”的效果，反而会造成当事人的多次起诉，既浪费了法院的司法资源又增加了当事人打官司的支出，从另一个角度讲，也是对当事人权益的一种侵害。以上参见蔡乐渭：《行政诉讼中的成熟性原则研究》，载《西南政法大学学报》，2005（5），66～67页。
综上，考虑我国司法实践与行政管理实践的现实状况，在我国行政诉讼中确立成熟性原则，以成熟性原则界定行政行为的可诉性，具有重要的实践意义与法律意义。
本案被诉的行为是行政机关在实施城市市容管理过程中，针对在北京市行政区域范围内违法设置户外广告的行为或现象所发布的通告，告知相关当事人此次集中整治活动的阶段、治理方式、对无合法审批手续的当事人欲采取的措施。该通告后附清单中所列的广告设置，是行政机关在执法过程中发现的未取得合法审批手续的广告设置。为保障相关当事人的利益，该通告明确告知如果其中所列广告设置已取得合法手续，相关单位应及时申报。该内容表明被诉通告是行政机关在作出最终行政决定之前的程序性的告知行为。按成熟性原则标准，法院不宜提前介入这一行为，否则可能打乱行政机关正常的行政管理工作；相关当事人的法律地位也没有因该通告而受到实际影响；推迟审查也不会对当事人造成困难，影响其权益。虽该通告中提到“逾期视为放弃陈述、申辩权利，非法设置的单立柱、落地式户外广告将被视为遗弃物予以清理”，但这一内容也仅是对那些不遵守行政法律法规规定的当事人的一种警示性的告知，该通告并不因为此内容而变为最终的行政决定，且该内容尚未对原告的实体权利产生实际影响。根据本案情况，在该通告发布后，原告未按指定期限进行陈述和申辩，2005年6月20日，行政机关曾口头告知原告，将强制拆除其违法设置的广告设置。因此，原告完全可以通过起诉该口头强制拆除决定，要求法院审查通告中将其所设置的广告列入清单中是否合法，而没有必要单独起诉该通告。也就是说，推迟对该通告的审查，并不会对原告造成困难，使其合法权益受到损害，无从得以救济。综上，笔者认为本案中原告所诉的行为不符合成熟性原则，不应纳入行政诉讼受案范围。
（北京市西城区人民法院　王晓平）