（一）首部

1.判决书字号
一审裁定书：江苏省宿迁市中级人民法院（2005）宿中行初字第004号。
二审判决书：江苏省高级人民法院（2005）苏行终字第0061号。

2.案由：不服检疫行政命令案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：泗洪县建明食品有限责任公司。
法定代表人：王某，该公司总经理。
委托代理人（一、二审）：伍海滨，江苏宿迁拓荒者律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江苏省泗洪县人民政府。
法定代表人：徐某，该县县长。
委托代理人（一、二审）：徐建，江苏省泗洪县人民政府办公室公务员。
委托代理人（二审）：祁晖，江苏省泗洪县人民政府办公室副主任。
第三人（被上诉人）：江苏省泗洪县兽医卫生监督检验所。
法定代表人：赵某，该所所长。
委托代理人（一审）：潘葳、张清华，江苏省泗洪县兽医卫生监督检验所工作人员。
委托代理人（一、二审）：潘葳，男，江苏省泗洪县兽医卫生监督检验所工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省宿迁市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘志群；代理审判员：陈志意、黄亚非。
二审法院：江苏省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：史笔；代理审判员：蒋学群、李昕。

6.审结时间
一审审结时间：2005年6月22日。
二审审结时间：2005年9月19日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
被诉具体行政行为：2003年5月22日，泗洪县人民政府（以下简称泗洪县政府）分管兽医卫生监督检验工作的副县长电话指示泗洪县兽医卫生监督检验所（以下简称泗洪县兽检所）停止对泗洪县食品公司肉联厂以外的单位进行生猪检疫。后泗洪县建明食品有限责任公司（以下简称建明食品公司）报请泗洪县兽检所对其生猪进行检疫时，该所即以分管副县长指示为由，拒绝为其实施生猪检疫。建明食品公司认为泗洪县政府分管副县长的指示侵犯其合法权益，于2005年4月21日以泗洪县政府为被告向江苏省宿迁市中级人民法院提起行政诉讼。
原告诉称：建明食品公司是经泗洪县政府批准设立的生猪定点屠宰单位，其生猪被屠宰前、后均由泗洪县兽检所进行检疫和检验。2003年5月22日，泗洪县政府分管副县长指示泗洪县兽检所停止对其生猪进行检疫，后泗洪县兽检所即按上述指示拒绝检疫，致使其生猪无法屠宰和上市销售，公司被迫停业。请求确认泗洪县政府分管副县长的指示行为违法。
被告辩称：泗洪县分管副县长的指示是依据2003年5月18日泗洪县生猪管理办公室的通告精神，要求泗洪县兽检所停止对泗洪县食品公司肉联厂以外的单位进行生猪检疫，该指示属内部行政指导行为，并不直接对原告的权利义务产生影响。请求法院依法驳回原告建明食品公司的起诉。
第三人述称：根据国务院《生猪屠宰管理条例》的规定，泗洪县政府依法有权设定和取消生猪定点屠宰点。2003年5月18日泗洪县生猪管理办公室发出《关于加强县城生猪屠宰管理的通知》（以下简称《通知》）后，原告建明食品公司的生猪定点屠宰资格实际已被泗洪县政府取消，而非定点屠宰点的生猪依法不能上市销售，故泗洪县兽医检验所拒绝对建明食品公司进行生猪检疫正确。

2.一审事实和证据
江苏省宿迁市中级人民法院经公开开庭审理查明：2001年4月，建明食品公司经泗洪县政府批准为该县生猪定点屠宰单位之一，在分别取得相关部门颁发的企业法人营业执照、动物防疫合格证、税务登记证等后开始经营生猪养殖、收购、屠宰、销售、深加工业务。2003年5月18日，泗洪县生猪管理办公室（系泗洪县政府成立的临时办事机构）向县城各宾馆、饭店、学校食堂、集体伙食单位、肉食品经营单位及个体经营户发出《通知》，其第一项称：“县城所有经营肉食品的单位及个体户，从5月20日起到县指定的生猪定点屠宰厂采购生猪产品，个体猪肉经销户一律到定点屠宰厂屠宰生猪（县食品公司肉联厂）……”2003年5月22日，泗洪县政府分管兽医卫生监督检验工作的副县长电话指示泗洪县兽检所停止对泗洪县食品公司肉联厂以外的单位进行生猪检疫。后建明食品公司报请泗洪县兽检所对其生猪进行检疫时，该所即以分管副县长指示为由，拒绝为其实施生猪检疫。建明食品公司认为泗洪县政府分管副县长的指示侵犯其合法权益，于2005年4月21日以泗洪县政府为被告提起行政诉讼。请求确认泗洪县政府分管副县长指示该县兽检所停止对其生猪进行检疫的行政行为违法。法院在审理中通知泗洪县兽检所作为本案的第三人参加诉讼。
另查明，建明食品公司因不服泗洪县生猪管理办公室《通知》中将生猪定点屠宰厂标注为泗洪县食品公司肉联厂的行为，于2004年8月4日以泗洪县政府为被告提起行政诉讼，后泗洪县政府的该行为被生效的江苏省宿迁市中级人民法院（2004）宿中行初字第06号行政判决以侵犯建明食品公司公平竞争权为由确认为违法。
以上事实有下列证据证明：
（1）建明食品公司企业法人营业执照、卫生许可证、动物防疫合格证、税务登记证及中华人民共和国组织机构代码证。
（2）2003年5月18日泗洪县生猪管理办公室《通知》。
（3）江苏省宿迁市中级人民法院（2004）宿中行初字第06号行政判决书。
（4）泗洪县兽检所及泗洪县青阳镇畜牧兽医站出具的证明。

3.一审判案理由
江苏省宿迁市中级人民法院认为：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对不具有强制力的行政指导行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，泗洪县政府分管副县长电话指示该县兽检所停止对县食品公司肉联厂以外的单位进行生猪检疫，该指示与泗洪县生猪管理办公室下发的《通知》内容一致，是对《通知》的贯彻落实进一步提出要求，且根据《中华人民共和国动物防疫法》第六条第三款规定，县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。同时该法第三十条规定，动物防疫监督机构按照国家标准和国务院畜牧兽医行政管理部门规定的行业标准、检疫管理办法和检疫对象，依法对动物、动物产品实施检疫。对动物、动物产品实施检疫是泗洪县兽检所的法定职责。泗洪县政府分管副县长的上述行为，属内部行政指导行为，对该县兽医检验所不具有强制力，对建明食品公司的权利义务也不产生直接影响，因此不具有可诉性。

4.一审定案结论
江苏省宿迁市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回建明食品公司的起诉。
案件受理费100元，其他诉讼费500元，合计600元，由原告建明食品公司负担。

（三）二审诉辩主张

上诉人诉称：建明食品公司是经泗洪县政府依法批准设立的生猪定点屠宰单位之一，经营手续完备，享有与同类企业同等的权利和义务，任何单位和个人不得阻碍其自主经营。泗洪县生猪管理办公室的《通知》与泗洪县政府分管副县长的指示不能混为一谈。《通知》中虽将泗洪县定点屠宰场所标注为“县食品公司肉联厂”，但建明食品公司的定点屠宰资格并未被取消。如果当时泗洪县兽医检验所认为建明食品公司的定点屠宰资格已被取消而拒绝检疫，则建明食品公司完全可以起诉其不作为，而事实是建明食品公司在报请检疫时，泗洪县兽检所的答复是分管副县长已指示不对其进行生猪检疫。该指示是对内对外均具有约束力的行政强制命令，其目的是要限制建明食品公司的正常经营。故该指示属可诉的行政行为。一审法院认定其属内部行政指导行为并据此裁定驳回起诉错误。请求撤销原审行政裁定，依法改判或发回重审。

被上诉人辩称：2003年5月18日，泗洪县生猪管理办公室发布《通知》要求该县所有猪肉经销户一律到定点屠宰厂（县食品公司肉联厂）屠宰生猪。而县政府分管副县长2003年5月22日的指示，是为贯彻落实《通知》精神所提出的指导性意见，属内部行政指导行为。该指示不是针对上诉人建明食品公司作出的，并不直接对其权利义务产生影响，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人的上诉理由不能成立。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求本院依法驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人泗洪县兽检所辩称：分管副县长的指示是对泗洪县生猪管理办公室《通知》内容的进一步强调及延续。县兽检所作为县政府的下级单位，不可能不听县领导的指示。因此，县兽检所按照泗洪县政府分管副县长的电话指示，不对建明食品公司的生猪进行检疫是正确的。

（四）二审事实和证据
建明食品公司提起上诉后，原审法院将当事人提交的证据材料随案移送江苏省高级人民法院。
庭审中，上诉人建明食品公司和被上诉人泗洪县兽检所对原审法院认定的案件事实均无异议。被上诉人泗洪县政府对建明食品公司在分管副县长于2003年5月22日作出指示后曾报请泗洪县兽检所对其生猪进行检疫的事实提出异议，认为建明食品公司并未报请生猪检疫，对原审认定的其他案件事实表示认可。
江苏省高级人民法院认为：最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条规定，在庭审中一方当事人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。本案中，上诉人建明食品公司的报检申请是向泗洪县兽检所提出的，而该所对此明确表示认可，故被上诉人泗洪县政府所持异议不能成立，依法不予采纳。原审法院对本案的事实认定清楚。
另查明，泗洪县政府曾先后批准4家单位为该县定点生猪屠宰点，但2003年5月期间，只有县食品公司肉联厂和建明食品公司在从事正常的经营活动，其余两单位因种种原因已歇业停产。

（五）二审判案理由
江苏省高级人民法院认为：泗洪县政府分管副县长2003年5月22日的指示，形式上是针对其下级单位泗洪县兽检所作出的，该行为是否可诉，应审查其涉及的内容对建明食品公司的合法权益是否产生直接影响。
根据国务院《生猪屠宰管理条例》第五条、第十八条的规定，生猪定点屠宰点的设立与取消，应由市、县人民政府按照法定条件和程序批准。本案中，泗洪县生猪管理办公室于2003年5月18日发出的《通知》，虽将该县生猪定点屠宰点仅标注为“县食品公司肉联厂”，但其并不是根据法律、法规的规定而明确取消建明食品公司的生猪定点屠宰资格，且上述通知内容已被人民法院生效的行政判决确认为违法。因此建明食品公司仍属依法批准设立的定点生猪屠宰点。参照农业部《动物检疫管理办法》第五条、第十八条的规定，建明食品公司作为依法设立的生猪定点屠宰点，向该县动物防疫监督机构——县兽医检验所进行生猪屠宰报检后，县兽医检验所理应依法实施生猪屠宰检疫行为。本案中，泗洪县兽检所在接到建明食品公司报检后，当时并未提及建明食品公司的生猪定点屠宰资格问题，仅以县政府分管副县长的指示为由拒绝实施生猪屠宰检疫，可见泗洪县政府分管副县长的指示是泗洪县兽医检验所拒绝实施生猪屠宰检疫的唯一依据。由于泗洪县仅有县食品公司肉联厂和建明食品公司两家生猪定点屠宰场所从事正常的经营活动，故该指示实际指向的对象是建明食品公司。泗洪县分管副县长就特定事项，针对特定对象作出的指示，被下级单位泗洪县兽检所作为拒绝实施生猪屠宰检疫的依据，对内、对外均发生了效力。而生猪定点屠宰场所的生猪如未经当地动物防疫监督机构进行屠宰前、后的检疫和检验，不得屠宰，屠宰后的生猪及其产品也无法上市销售。因此泗洪县政府分管副县长指示的后果必然对建明食品公司的合法权益产生直接的影响。
行政指导行为是指行政机关在进行行政管理过程中，作出的具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为，其不具有当事人必须履行的法律效果，即不具有强制性。本案中，泗洪县政府分管副县长的指示，内容具体明确，不具有示范、倡导、建议作用，其实质是一种带有强制性的行政命令。因此，被上诉人泗洪县政府答辩认为分管副县长的指示是对县生猪管理办公室《通知》精神的贯彻落实，对建明食品公司的权利义务不产生影响，属内部性行政指导行为的理由不能成立，依法不予采纳。
综上，泗洪县政府分管副县长的指示属于人民法院行政诉讼受案范围，该指示是分管副县长在履行公务活动中行使职权的行为，其后果应由泗洪县政府承担。建明食品公司不服该指示，于2005年4月21日以泗洪县政府为被告提起行政诉讼，其起诉符合法定条件，人民法院应依法予以受理。原审法院以被诉的指示属内部行政指导行为裁定驳回建明食品公司起诉是错误的。

（六）二审定案结论
江苏省高级人民法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
1.撤销江苏省宿迁市中级人民法院（2005）宿中行初字第004号行政裁定；
2.本案由江苏省宿迁市中级人民法院继续审理。

（七）解说
审查行政机关内部上级对下级作出的命令是否属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为，应当从其内容是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响着手。在行政管理过程中，行政机关内部上级以行政命令形式对下级作出的行为，如果产生了直接的、外部的法律效果，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。因此本案审理的重点在于如何评价泗洪县政府分管副县长2003年5月22日给泗洪县兽检所的指示。这主要涉及对以下几个问题的把握：
1.行政机关内部上级对下级作出的行为是否等同于行政法上的内部行政行为。有一种意见认为，本案泗洪县分管县长的电话指示是针对其下级单位县兽检所作出的，并未提及原告建明食品公司，该指示属于内部行政行为，不可诉。内部行政行为不可诉的规定源自《行政诉讼法》第十二条第（三）项，该项规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属人民法院行政诉讼受案范围。概括而言，行政诉讼法所指的内部行为，主要是指与行政主体和公务员法律地位有关的行政行为。即与行政机关工作人员权利义务有关的行为以及有关行政机关或机构之间的权限职责划分的行为。在行政法理论上，内部行政行为相对于外部行政行为，这是基于行为的效力范围对行政行为所作的一种划分，内部行政行为是指行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物的一种管理。内部行政行为与外部行政行为的区分，对于决定受案范围具有重要意义，就我国现行行政诉讼而言，可诉的行政行为必须是外部行为，内部行为不具有可诉性。在搞清内部行政行为概念的基础上，不难得出如下结论：判断一个行政行为是否属于内部行政行为，不能仅仅拘泥于形式，而应视其本质。行政机关内部上级对下级作出的行为与行政法上的内部行政行为之间不能划上等号。
2.何为可诉的行政行为。本案中，分管副县长的电话指示虽然形式上是上级对下级作出的，但从其内容看，并不具有内部行政行为的性质。但该行为是否可诉，涉及对可诉行政行为的理解问题。《行诉法解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这里的行政行为，是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。可见，行政行为可诉性的认定，关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生实际影响。
3.本案被诉的行政行为是否对建明食品公司的权利义务产生了实际影响。这应从下列几方面进行分析：（1）分管副县长在该县仅有两家定点屠宰场所还在从事正常经营活动的情况下，电话指示停止对县肉联厂以外单位的生猪进行检疫，指示中虽未提及建明食品公司的名称，但实质是指向该公司。（2）建明食品公司是否具有依法批准的定点生猪屠宰资格。在泗洪县分管副县长发出电话指示前，如建明食品公司不属该县生猪屠宰定点场所，根据其经营范围，县兽检所依法可不对其进行生猪屠宰检疫，分管副县长的电话指示则不会对建明食品公司的合法权益产生实际影响。但本案并非如此。国务院《生猪屠宰管理条例》第五条第一款规定：“定点屠宰厂（场）由市、县人民政府根据定点屠宰厂（场）的设置规划，组织商品流通行政主管部门和农牧部门以及其他有关部门，依照本条例规定的条件审查、确定，并颁发定点屠宰标志牌。”同时第十八条第一款规定：“违反本条例规定，定点屠宰厂（场）对生猪、生猪产品注水或者注入其他物质的，由市、县人民政府商品流通行政主管部门责令停止屠宰活动，没收注水或者注入其他物质的生猪、生猪产品和违法所得，可以并处违法经营额1倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，经市、县人民政府批准，取消定点屠宰厂（场）资格。”可见，生猪定点屠宰场所的设立与取消，应由市、县人民政府根据具体情况和法定程序批准。本案中，建明食品公司已于2001年4月经泗洪县政府批准为该县生猪定点屠宰单位之一，并取得了相应的营业执照，而泗洪县生猪办2003年5月18日发出的《通知》中，仅是将该县生猪定点屠宰点标注为“县食品公司肉联厂”，并没有否定建明食品公司的定点屠宰资格。且县生猪办的这一行为，在建明食品公司起诉后，也已被人民法院的生效行政判决确认为违法。因此建明食品公司仍属依法批准设立的定点生猪屠宰点。（3）农业部发布的《动物检疫管理办法》第五条规定：“国家对动物检疫实行报检制度”，“动物、动物产品在出售或者调出离开产地前，货主必须向所在地动物防疫监督机构提前报检”。第十八条规定：“动物防疫监督机构对依法设立的定点屠宰场（厂、点）派驻或派出动物检疫员，实施屠宰前和屠宰后检疫。”参照这一规章的规定，作为依法设立的生猪定点屠宰点，上诉人建明公司有向该县动物防疫监督机构——原审第三人县兽检所报检的权利和义务；县兽检所接到报检后，理应依法实施生猪屠宰检疫行为。而其仅以分管副县长的指示为由拒绝实施生猪屠宰检疫，该拒绝行为本质上没有体现其自身的意志因素。而生猪定点屠宰场所的生猪如未经当地动物防疫监督机构进行屠宰前、后的检疫和检验，不得屠宰，屠宰后的生猪及其产品也无法上市销售。
综上，分管副县长就特定事项、针对特定对象所作的电话指示，已经成为县兽检所的执行依据，对内、对外均发生了效力，并已对建明食品公司的合法权益产生了实际后果，故属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为。二审裁判是正确的。
（江苏省高级人民法院　蒋学群）