（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：贵州省清镇市人民法院（2003）清行初字第11号。
二审判决书：贵州省贵阳市中级人民法院（2004）筑行终字第12号。
再审判决书：贵州省贵阳市中级人民法院（2005）筑行再字第2号。

2.案由：不服卫生行政处罚案。

3.诉讼双方
原审被告（二审被上诉人）：清镇市卫生局，住所地：贵州省清镇市青龙街道办事处红枫路。
法定代表人：黎某，局长。
委托代理人：周某，女，该局工作人员。代理权限：特别代理。
委托代理人：何朝杰，清镇市威清法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。
原审原告（二审上诉人）：罗某，男，1964年11月出生，汉族，四川省合江县人，个体户，住贵州省清镇市红枫湖镇右七村。
委托代理人：杨湘柏，清镇市红枫律师事务所律师。代理权限：特别代理。

4.审级：再审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：贵州省清镇市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李枚；审判员：潘文学、何兴菊。
二审法院：贵州省贵阳市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：冯其平；审判员：穆爱萍、鲜友谊。
再审法院：贵州省贵阳市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李鸣；代理审判员：彭新平、潘源。

6.审结时间
一审审结时间：2003年11月26日。
二审审结时间：2004年1月16日。
再审审结时间：2005年4月19日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
被诉具体行政行为：2003年9月10日，清镇市卫生局（以下简称卫生局）作出（清）卫（医）罚字（2003）第008号行政处罚决定，以罗某自1991年以来，在清镇市红枫湖镇右七村、簸箩村无医疗机构执业许可证开展诊疗活动，对罗某处以责令停止医疗活动、没收行医的药品四件及罚款8千元的行政处罚。
原告罗某诉称：2002年11月，经清镇市药监局批准，我在清镇市红枫湖镇簸箩片区开办了一个乙类非处方药药店。2003年9月10日，卫生局滥用职权，无事实依据，且已超过处罚时效对我处罚，故诉请撤销清卫医罚字（2003）第008号行政处罚决定，并判决卫生局承担本案诉讼费用。
卫生局在法定期限内提交了答辩状以及作出具体行政行为的依据。辩称：本机关作出的清卫医罚字（2003）第008号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求人民法院依法维持。

2.一审事实和证据
清镇市人民法院经审理查明：1991年以来，罗某在清镇市红枫湖镇右七村开展诊疗活动，为当地群众行医治病。2002年11月，清镇市药监局批准罗某在红枫湖镇右七村开药店。2003年1月25日，卫生局接群众举报，称罗某、陈某夫妻在红枫湖镇簸箩村无证行医，卫生局遂对其进行查处，并于同日将该药店的四件药品作为证据保存。2003年5月，卫生局对陈某作出（清）卫（医）罚字（2003）年第004号行政处罚决定书，该决定书因处罚主体不符被本院撤销。2003年9月10日，卫生局根据《医疗机构管理条例》第二十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条的规定，对原告罗某作出（清）卫（医）罚字（2003）第008号行政处罚决定书：（1）立即停止医疗活动；（2）没收在簸箩行医的药品器械四件；（3）罚款人民币8 000元。
上述事实有下列证据予以证明：
被告提供：
（1）案件受理记录、立案报告、案件调查终结报告；
（2）对8位村民的调查笔录；
（3）对罗某的询问笔录；
（4）对陈某的询问笔录及现场检查笔录；
（5）行政处罚听证告知书、处罚决定书及送达回证；
（6）关于罗某被没收药品的清理检查情况及清镇市红枫湖镇卫生院的证明；
原告提供：
（7）乙类非处方药准销证；
（8）乡村医生中专水平资格证书；
（9）5位村民证明罗某近两年未给病人看病的证言；
（10）贵州弘一医药有限责任公司进货单；
（11）药品质量保证协议、贵州弘一医药有限责任公司药品经营企业经营许可证及营业执照。

3.一审判案理由
清镇市人民法院根据上述事实和证据认为：罗某无证行医的事实存在，有其本人陈述、证人的证词证明，卫生局对其处罚程序合法，事实清楚，证据确凿，且适用法律、法规正确，属合法的具体行政行为。罗某提出对其处罚已超过两年的时效，但是罗某自1991年以来无证行医的行为，一直持续到2002年，故原告主张撤销被告的行政处罚的请求缺乏事实和法律依据，不予支持。

4.一审定案结论
清镇市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持卫生局2003年9月10日作出的清卫医罚字（2003）第008号行政处罚决定。

（三）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人罗某诉称：原判决认定事实错误，程序违法，适用法律法规错误，为此，诉请二审法院撤销原判和卫生局的行政处罚；要求卫生局返还被没收的药品，并承担律师代理费。
被上诉人服从一审判决结果。

2.二审事实和证据
二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。另查明：2003年7月20日、7月21日，卫生局对鄢某、王某等8人进行了对罗某行医的调查笔录；2003年7月29日，清镇市卫生局对罗某进行了调查，2003年8月1日，被上诉人清镇市卫生局对上诉人罗某无证行医予以立案。

3.二审判案理由
卫生局对鄢某等8人和罗某开展的调查活动均在处罚案件立案之前，且扣押药品的措施仅针对罗某之妻子，未针对被处罚人。未向罗某及妻子陈某告知陈述、申辩权，故处罚程序违法。罗某提出返还药品的请求，应另行提起行政赔偿诉讼；主张清镇市卫生局承担律师代理费，于法无据，不予支持。

4.二审定案结论
贵州省贵阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、第五十四条第（二）项第3目、第六十一条第（三）项之规定，作出如下判决：
（1）撤销清镇市人民法院（2003）清行初字第11号行政判决；
（2）撤销被上诉人清镇市卫生局2003年9月10日作出的（清）卫（医）罚字（2003）第008号行政处罚决定。

（四）申诉的理由
第一，先调查后立案并未违反规定。《行政处罚法》及相关法律并未规定是先立案后调查或是先调查后立案。相反《医疗机构监督管理行政处罚程序》第十三条规定，对从事医疗诊疗的行为进行调查核实，经初步调查认为其行为属违法行为，对该违法行为立案，上报主管领导审批；《卫生行政处罚程序》第四条明确指出：卫生行政机关实行行政处罚必须坚持先调查取证的原则。第二，二审认定处罚过程中未告知罗某及其妻子陈述权和申辩权与事实不符。其提供的处罚证据材料中有行政处罚听证告知书，系罗某拒绝签字和提出听证申请，自动放弃了陈述和申辩的权利。

（五）再审的事实和证据
再审认定的证据可认定的事实与原一、二审认定的事实一致。

（六）再审判案理由
卫生局在对证人鄢某等8人取证之后，又对罗某进行取证，对罗某无医疗机构执业许可证却开展诊疗活动的情况进行立案、合议，认定其行为已违反了《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》的相关规定。对罗某下达了行政处罚听证告知书，罗某拒绝签收，执法人员邀请有关人员到场并说明情况、注明拒收理由和日期，由承办人、见证人签名后留置送达，而后遂依法对其进行行政处罚，并亦留置送达行政处罚决定书。清镇市卫生局实施的具体行政行为符合《医疗机构监督管理行政处罚程序》第十三条第一款“经初步调查，认为应予立案的，经办人必须填写立案申请书，报卫生行政部门主管领导审批，并将批准立案的交监督管理办公室承办”和《卫生行政处罚程序》第四条：“卫生行政机关实施行政处罚必须事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章正确，坚持先调查取证后裁决，合法、适当、公正、公开和处罚与教育相结合的原则。”且已按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及根据，并告知当事人依法享有的权利”和第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”之规定向被处罚对象罗某告知了要求举行听证的权利，而罗某逾期不提出申请，则视为其放弃听证。其不行使自己的权利应从其自愿。卫生局对此申诉有理，本院予以支持。二审判决对此认定有误，应予纠正。卫生局扣押药品、器械作为证据保存，未直接针对罗某进行，但系针对罗某的成年家属即其妻陈某作出，符合《卫生行政处罚程序》第二十二条“卫生行政机关在收集证据时，在证据可能灭失、或者以后难以取得的情况下，经卫生行政机关负责人批准，可以先行登记保存。执法人员应向当事人出具行政机关负责人签发的保存证据通知书”的规定。综上，清镇市卫生局对罗某的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章正确，符合法定程序，应判决予以维持。原一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。原二审判决撤销一审判决和清镇市卫生局的行政处罚不当，应予纠正。

（七）再审定案结论
贵州省贵阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，作出如下判决：
1.维持清镇市人民法院（2003）清行初字第11号行政判决。
2.撤销本院（2004）筑行终字第12号行政判决。

（八）解说
本案对处罚的实体法的运用没有分歧，处理的关键主要为以下程序问题：（1）行政处罚先调查取证后立案是否违法；（2）清镇市卫生局对罗某是否尽到了告知其享有陈述权、申辩权的义务；（3）扣押药品针对罗某的妻子是否符合法律规定。针对上述问题，二审和再审认识上存在分歧，所以得出了不同的判决结果。
1.行政机关在行政处罚过程中必须严格执行实体法的相关规定，这在实践中已得到普遍认同。但针对程序问题，我国《行政处罚法》规定得比较少，因此在实践中难免存在认识上的差异。在此笔者认为可以根据行政处罚程序对行政机关的约束程度将程序划分为两类：
一是行政机关必须在特定的时间段履行的强制性规定，设立此类规定的目的是保护相对人的合法权益，行政机关在行政处罚程序中必须严格执行此类规定，如“说明理由告知权利”和“告知听证权”必须在行政处罚决定作出之前依法履行，否则属违反法律规定，会直接导致行政处罚不成立或无效。
二是对行政机关工作的指导性规定。此类规定主要是考虑到行政处罚专业性较强的特点，用于在实践中指导行政机关如何行使职权，行政机关执行此类规定属其内部行为，并不会对相对人的权利义务产生实质影响，因此在实践中带有一定的随意性，该行为并不是行政处罚成立或有效的前提，因此往往不会影响行政处罚的法律效力。
关于本案中涉及“立案”在调查取证之后是否影响行政处罚的效力。《中华人民共和国行政处罚法》未规定立案问题，该程序在实践中运用，通常是行政机关发现了一项违法行为需要给予行政处罚，然后通过立案这一方式在行政机关内部启动调查处罚程序，在此阶段，行政机关并没有义务告知相对人该案件是否已经立案，因为其仅属于行政机关的内部行为，它的作出与否及何时作出并不会影响相对人的权利。即使有的部委规章对该行为有所规定，亦是属于指导行政机关工作的指导性程序，并不影响行政处罚的合法有效。
2.卫生局对罗某的行政处罚属于较大数额的罚款，根据《行政处罚法》的规定，应该告知罗某享有要求举行听证的权利，对此二审中并未涉及，而是认为卫生局未尽到告知罗某享有陈述、申辩的权利。再审则认定卫生局履行了听证告知义务，是罗某放弃了自己的权利。
上述争议实际上涉及了行政机关履行听证程序告知义务之前，是否应另外单独告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及听取当事人陈述、申辩。《行政处罚法》规定告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及让其充分行使申辩及陈述权的立法本意，是为了让行政机关在行政处罚程序中充分了解当时的客观情况，避免先人为主，偏听偏信，充分保障当事人的合法权益，从而使处罚达到客观、公正。那么，告知了有要求举行听证的权利是否就意味着保证了相对人所享有的知情权和陈述、申辩权呢?从《行政处罚法》第四十二条第一款第（六）项“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；”的规定来看，在听证过程中，当事人是能够知悉其违法的事实、证据及处罚的理由的，且能够比较充分的享有陈述权及申辩权。如果当事人对享有听证权利的案件行使了要求听证的权利，其知情权、陈述权及申辩权是完全能够保证的。换句话说，行政机关组织了听证，实际上就履行了《行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定的义务。
3.扣押药品、器械作为证据保存针对罗某的妻子是否合法。《行政处罚法》并未规定上述行为必须针对当事人，从立法本意来看，只要是需要依法保存的证据，并不限于当事人，也不限于当事人的成年家属，针对相关人员亦可为之，因此，卫生局的上述措施并不违法。
综上，再审撤销二审判决，维持一审判决，改判清镇市卫生局对罗某的行政处罚合法，是正确的。
（贵州省清镇市人民法院　杨孝元）