（一）首部

1.裁判书字号
一审判决书：海门市人民法院（2005）门民二初字第0361号。
二审裁定书：江苏省南通市中级人民法院（2005）通中民二终字第0311号。

2.案由：居间合同案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：倪某，女，1967年1月23日生，汉族，海门市人。
被告（被上诉人）：江苏省海门经济开发区管理委员会，住所地海门市解放东路661号。
负责人：沈某，主任。
委托代理人：倪云生，江苏南通金三角律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：海门市人民法院。
独任审判：审判员：沈娟。
二审法院：江苏省南通市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴文彬；代理审判员：杨新祥、朱挺。

6.审结时间
一审审结时间：2005年9月5日。
二审审结时间：2005年11月23日。

（二）一审诉辩主张

原告倪某诉称：2002年至2003年期间，由江苏鹏鹞集团有限公司（以下简称“鹏鹞公司”）投资建设了海门开发区青龙化工园区污水处理厂，工程总造价1300万元人民币。该项目是由我引荐、介绍及联络，直至最后签约的，前后历时半年有余。根据海门市人民政府有关招商引资奖励规定，凡引进项目的人员，应当按项目投资人实际出资额的8‰进行奖励，故我应得奖金10.4万元。由于江苏省海门经济开发区管理委员会（以下简称“开发区管委会”）拒绝给付奖金，现诉请法院判令其支付给我引资奖金10.4万元。

被告开发区管委会辩称：倪某的诉讼请求缺乏依据，应予驳回。倪某要求开发区管委会支付引资奖10.4万元，是对海委发〔2001〕9号文件有关条文的错误理解。因为鹏鹞公司不是外商，其在海门市投资建设的项目不属外资项目；同时倪某不是青龙化工园区污水处理项目的居间中介人，而且倪某计算引资奖的基数没有依据。

（三）一审事实和证据
海门市人民法院经公开审理查明：2002年10月18日，开发区管委会由江苏省长江口开发集团有限公司提供担保与鹏鹞公司订立了海门市青龙化工园区污水处理特许经营权合同一份。倪某以鹏鹞公司业务员的身份联系该项目、参加项目的签约。同年11月6日，鹏鹞公司投资设立了海门市青龙化工园区污水处理有限公司，该公司的注册资本为50万元人民币。
上述事实有下列证据证明：
1.海门市青龙化工园区污水处理有限公司的营业执照复印件；
2.开发区管委会与鹏鹞公司的特许经营权合同；
3.倪某的名片；
4.中共海门市委、海门市人民政府联合发文的海委发〔2001〕9号《关于印发〈优化发展环境的若干规定〉的通知》一份，其中第十八条规定对引进外资项目人员进行奖励，奖励的比例为外商实际出资额的8‰；
5.海门市人民政府出具的关于海委发〔2001〕9号文第十八条的情况说明；
6.海门市人民法院（2005）门民二初字第0081号民事裁定书。证明开发区管委会曾口头表示愿意同倪某协商奖励事宜，倪某撤诉，但协商未成，倪某重新起诉。

（四）一审判案理由
海门市人民法院根据上述事实和证据认为：居间合同是居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的合同。倪某在开发区管委会与鹏鹞公司订立合同的过程中，是以鹏鹞公司业务员的身份出现，并非受开发区管委会的委托，故倪某与开发区管委会间未形成居间合同关系。鹏鹞公司不是境外企业，其投资设立的海门市青龙化工园区污水处理有限公司的注册资本是50万元人民币，并非外资到账（设备）验资后的实际出资额1300万元境外资金。另外，倪某主张的引资奖的发放主体是海门市人民政府，而不是开发区管委会，所以倪某的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。

（五）一审定案结论
海门市人民法院依照《中华人民共和国合同法》第四百二十四条之规定，作出如下判决：
驳回倪某对开发区管委会的诉讼请求。
案件审理费3590元，其他诉讼费60元，合计3650元，由倪某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人倪某上诉称：（1）我不是鹏鹞公司的员工，是我引荐、介绍并实际引进了海门开发区青龙化工园区污水处理工程项目。（2）海门开发区青龙化工园区污水处理工程总造价1300万元人民币，根据海门市人民政府的招商引资奖励规定，我应得奖金10.4万元。请求二审法院改判开发区管委会向我支付引资奖金10.4万元。
被上诉人开发区管委会及其委托代理人辩称：倪某对海委发〔2001〕9号文件有关条文的理解错误，鹏鹞公司不是外商，其在海门市投资建设的项目不属外资项目；倪某也不是青龙化工园区污水处理项目的居间中介人；同时倪某计算引资奖的基数没有事实依据。

2.二审事实和证据
江苏省南通市中级人民法院经审理查明：2001年2月23日，中共海门市委、海门市人民政府联合发布了《关于优化发展环境的若干规定》的通知，其中第十八条规定对引进外资项目人员进行奖励。2005年11月16日，海门市人民政府又作出了“关于海委发〔2001〕9号第十八条的情况说明”，对奖励对象、审批程序、资金来源等具体问题作了解释。倪某依据海委发〔2001〕9号文件，要求开发区管委会对其成功引进外资给予奖励。
上述事实有下列证据证明：
（1）海委发〔2001〕9号文件；
（2）海门市人民政府“关于海委发〔2001〕9号第十八条的情况说明”。

3.二审判案理由
江苏省南通市中级人民法院根据上述事实和证据认为：倪某依据海委发〔2001〕9号《关于优化发展环境的若干规定》中有关引资奖的规定，起诉主张权利，不属于民事诉讼受案的范围。倪某与开发区管委会间不存有平等主体间的民事法律关系，而且倪某亦未提供证据证明其所主张的引资奖的发放主体是开发区管委会，故倪某对开发区管委会的起诉应当予以驳回。综上所述，倪某的主张在民事诉讼程序中无法获得救济，其实体权利能否得到支持亦不属于本案应当审理的范畴。倪某如认为其权利受到侵害，可针对适格的主体，选择正确的救济途径，另行起诉。原审判决驳回倪某的诉讼请求不当，应予纠正。

4.二审定案结论
江苏省南通市中级人民法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条、第一百一十一条第一款第（一）项、第一百四十条第一款第（三）项、第一百五十七条之规定，作出如下裁定：
（1）撤销海门市人民法院（2005）门民二初字第0361号民事判决；
（2）驳回倪某对开发区管委会的起诉。
一、二审案件受理费各50元，其他诉讼费各400元，均由倪某负担。

（七）解说
本案的关键在于倪某以开发区管委会为被告，以中共海门市委、海门市人民政府的文件为依据，要求给付引进外资奖励金的诉讼请求，应当通过行政诉讼程序而不是民事诉讼程序解决。因为：
1.海门市人民政府在有关文件中“对引进外资项目人员进行奖励”的规定是海门市人民政府作出的行政承诺
虽然行政承诺在我国目前的行政法规中并无明确的规定，但这方面的理论研究和司法实践已经初具雏形。所谓行政承诺目前尚无统一概念，但其基本含义是一致的，即指行政主体依职权单方面向社会不特定公众允诺待条件成就时履行相关义务的行政行为。其基本特性包括：（1）职权性。即行政主体作出行政承诺的事项具有职权性，在其职权范围内，但同时又不附属于某项法定职权。（2）单方性。即行政承诺是行政主体单方面公开作出的意思表示，不是基于相对方的请求。（3）要约性。行政承诺和合同法上的要约颇具相似性，一旦社会公众中的某个个体完成了行政承诺所指向的行为，则会在行政主体和该个体之间形成某种具有约束力的合同关系。（4）对象不特定性。即行政承诺并非针对特定的个体作出，可以符合行政承诺规定的条件从而有权要求行政主体履行承诺的人群是开放性的。因此可以看出，本案中海门市人民政府《关于优化发展环境的若干规定》中有关引资奖励的规定完全符合行政承诺的要件。
2.行政承诺具有可诉性
虽然现行法对因行政承诺产生的纠纷处理没有规定，但行政承诺具有可诉性在理论和实践上都没有明显障碍。因为行政承诺是行政主体实施的行为、该行为与行政主体行使行政职权有关、该行为的实施会实际影响相对人的权利义务、该行为不在现行法规定的禁止司法审查的范围之内。同时，因为行政承诺的广泛推行和救济渠道的阻塞，将行政承诺纳入司法审查具有迫切的现实必要性，而且实践中因行政承诺产生的纠纷已有法院受理并作出了实体判决，取得了良好的社会效果。
3.有关行政承诺产生的诉讼应当适用行政诉讼程序
我国的法律体系与大陆法系渊源颇深，在立法和司法上区分公法与私法。我国虽然没有设立独立的行政法院，但在诉讼程序上单列行政诉讼程序，与民事诉讼程序、刑事诉讼程序并重。所以既然行政承诺是行政行为的一种，因其产生的纠纷当然应当通过行政诉讼程序解决。
所以本案二审驳回倪某的起诉是正确的，倪某可以另行提起行政诉讼主张权利。
（江苏省南通市中级人民法院　吴文彬　金玮）