（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院（2006）海行初字第58号。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2006）一中行终字第668号。

2.案由：不服工商行政处罚。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：北京金洋天蓝科技发展有限公司（以下简称金洋天蓝公司），住所地：北京市平谷区滨河工业开发区。
法定代表人：乔某，该公司执行董事。
被告（上诉人）：北京市工商行政管理局（以下简称北京市工商局），住所地：北京市海淀区苏州街36号。
法定代表人：张某，该局局长。
委托代理人：张某1，北京市工商局平谷分局（以下简称平谷工商局）干部。
委托代理人：张某2，平谷工商局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：凌建；人民陪审员：关铁良、李孟超。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴月；审判员：刘景文；代理审判员：何君慧。

6.审结时间
一审审结时间：2006年4月19日。
二审审结时间：2006年7月27日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2005年10月17日，被告北京市工商局作出京工商平处字（2005）295号行政处罚决定书，内容如下：经查，原告金洋天蓝公司自2001年8月27日起，在未经工商行政管理机关核准变更登记的情况下，擅自将住所由北京市平谷区滨河工业开发区迁到北京市西城区航天规划设计院内，又于2004年3月1日迁至北京市丰台区小屯路119号。我局曾于2005年4月8日，以京工商平成工责改字（2005）5194号对其下达了责令改正通知书，限当事人30日内改正违法行为，至 2005年7月24日被查处之日，当事人仍未改正。上述事实有当事人法定代表人陈述、现场检查笔录、现场照片等证据佐证。当事人的上述行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十三条之规定，属于擅自改变登记事项行为，依据《公司登记管理条例》第六十三条之规定，责令改正，决定处罚如下：罚款10万元，上缴国库。现该处罚决定尚未执行。

2.原告诉称
原告于2001年8月27日在平谷工商局注册成立，公司主要业务是为落实市政府2001年60件实事之一，经批准建设汽车液化气加气站。但由于市政府政策调整的原因，一直未能正式运营，企业处于严重亏损状态。2005年4月，原告到平谷工商局年检时，接到责令改正通知，原告积极配合工商局工作，并于2005年5月26日到原告现办公地址所属丰台区工商局领取了移送企业登记档案通知函。因在此期间，原告在平谷区人民法院有诉讼以及平谷工商局正在对原告进行调查，出于上述原因未能及时改变工商登记。综上，原告认为被告作出的处罚过重，请求法院判令撤销被告作出的京工商平处字（2005）295号行政处罚决定书。

3.被告辩称
本局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法。原告自注册之日起，未在登记住所地经营，其变更住所也未按规定办理变更登记。本局于2005年4月8日对原告发出责令改正通知书，但原告仍未改正。本局对原告作出的处罚，履行了听证告知程序。根据《公司登记管理条例》的规定，在确定处罚额度时，充分考虑了原告违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等，对原告作出罚款10万元的处罚并无不当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明：金洋天蓝公司于2001年8月27日成立，登记住所地为北京市平谷区滨河工业开发区。该公司在北京市兴建汽车液化气加气站四座，因未能取得专项审批，一直未开展经营。
2005年4月8日，北京市工商局以金洋天蓝公司未在注册住所经营并擅自迁址为由，作出京工商平成工责改字（2005）5194号责令改正通知书，责令该公司在30日内改正上述违法行为。同年5月17日，北京市工商局以擅自改变登记事项为由予以立案。同年5月26日，金洋天蓝公司取得丰台区工商局向平谷工商局出具的移送企业登记档案通知函，但该公司基于存在诉讼及被调查等客观原因未主动向平谷工商局提交。
同年5月27日，北京市工商局向金洋天蓝公司发出首次询问告知，对该公司法定代表人乔某进行了询问，该公司提供了场地租赁合同及相关证照。同年7月24日，北京市工商局对该公司实际住所地进行了现场取证。同年8月1日，北京市工商局再次对该公司法定代表人乔某进行询问。在两次询问中，乔某均承认该公司自成立之日起至2004年3月1日前在北京市西城区航天规划设计院内办公，3月1日后迁至北京市丰台区小屯路119号，从未在注册住所办公；同时承认接到责令改正通知书后仍未改正的事实。同年8月15日，北京市工商局对上述查明事实作出调查终结报告，并告知该公司听证权利，下达听证告知书，该公司明确表示不要求听证。同年10月12日，北京市工商局作出京工商平处字（2005）295号行政处罚决定书（在向金洋天蓝公司送达的文书中落款日期为10月17日）。同年10月18日，金洋天蓝公司收到上述处罚决定书，并于2006年1月18日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
被告提供的证据：
1.处罚决定书；
2.行政处罚决定审批表、听证告知审批表、立案审批表，证明程序合法；
3.案件调查结案报告，证明调查认定的事实；
4.举报材料，证明被告接到举报原告金洋天蓝公司抽逃出资的情况；
5.2005年5月27日询问笔录、2005年8月1日询问笔录，两份笔录证明原告擅自迁址的情况；
6.2005年8月5日询问笔录，证明原告注资情况；
7.2005年8月15日询问笔录，证明告知原告听证权利，原告明确表示放弃；
8.2005年9月9日询问笔录，证明原告成立后资产情况；
9.原告营业执照复印件；
10.身份证复印件，证明原告法定代表人身份；
11.平谷区滨河工业开发区企业情况证明，证明原告未在注册地经营的事实；
12.房屋场地租赁合同，证明原告实际经营地点；
13.现场照片，证明原告实际住所情况；
14.2005年7月24日、25日现场检查笔录，证明原告实际住所情况；
15.听证告知书，证明本局依法告知当事人听证权利；
16.首次询问告知书，证明本局履行了告知义务；
17.责令改正通知书，证明本局曾限期原告改正违法行为。
原告提供的证据：
1.民事起诉书；
2.民事裁定书，证明原告在平谷法院就股东问题有诉讼，影响了原告及时办理迁出手续；
3.移送企业档案通知函，证明原告已积极办理迁出手续，但是因为有诉讼和公司股东在平谷工商局举报原告，因此原告未能迁出。

（四）一审判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为：2004年8月28日修订的《中华人民共和国公司法》第二百二十五条第二款，国务院令第156号《公司登记管理条例》第六十三条均规定，公司登记事项发生变更时，未按照规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处以1万元以上10万元以下的罚款。北京市工商局作为全市公司登记管理机关，具有对违反上述规定的行为人给予行政处罚的法定职权。
本案中，金洋天蓝公司自成立之日起，未在注册地址办公且未经核准变更登记的情况下擅自迁址，已经违反了法律、法规的规定，理应受到处罚。北京市工商局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
依照《北京市人民政府办公厅关于本市加油（气）站管理职责分工有关事宜的通知》，北京市工商局负责加油（气）站经营主体登记注册的监督管理，依法查处经销劣质和走私成品油等违法行为。金洋天蓝公司的行为，违反的是公司登记管理的法律、法规；但其因未取得后置审批至今未能经营，不存在其他违法经营情况；是否造成安全隐患，亦不属于北京市工商局的职权认定范围。北京市工商局以此作为从重处罚的理由，显然不当。
国务院令第156号《公司登记管理条例》第二十六条第二款规定，公司变更住所跨公司登记机关辖区的，应当在迁入新住所前向迁入地公司登记机关申请变更登记；迁入地登记机关受理的，由原公司登记机关将公司登记档案移送迁入地公司登记机关。金洋天蓝公司接到责令改正通知书后，应当在2005年5月7日前改正，办理转移登记手续；其迟至5月26日方申请取得迁入地登记机关的受理文件，显然存在过错。但根据上述法规的规定，金洋天蓝公司已完成变更登记的申请，移送公司登记档案的职责属于原公司登记机关，法规并未要求以申请人提交受理文件为移转公司登记档案的要件。金洋天蓝公司虽因其主观认识问题未能及时提交受理文件，但北京市工商局据此认定该公司拒不改正并计算期限作为从重处罚的依据，显然有失公允。
据此本院认为，北京市工商局对金洋天蓝公司作出的处罚，违反了过罚相当的原则，显失公正，应当予以纠正，具体变更数额，本院将参考北京市工商局行政处罚裁量标准酌定。同时应指出，北京市工商局作出的行政处罚决定书落款日期，应当与实际送达给相对人的文书日期保持一致，以保证行政文书的严肃性，望北京市工商局在今后的工作中加以注意。

（五）一审定案结论
北京市海淀区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项的规定，作出如下判决：
变更被告北京市工商行政管理局2005年10月12日作出的京工商平处字（2005）295号行政处罚决定中罚款10万元的内容，改为罚款2万元，上缴国库。
案件受理费3 510元，由原告北京金洋天蓝科技发展有限公司负担800元（已交纳），由被告北京市工商行政管理局负担2 710元（于本判决生效后七日内交纳）。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审被告）诉称
不同意一审判决，请求依法改判。
（2）被上诉人（原审原告）辩称
同意一审判决，请求维持原判。

2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：行政机关作出行政处罚不仅应当以事实为依据，符合法律、法规的规定，还应当符合过罚相当的原则，所作的行政处罚决定应合理、适当。根据修订前的《公司登记管理条例》第二十三条的规定：“公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。未经核准变更登记，公司不得擅自改变登记事项。”该条例第六十三条亦规定：“公司变更登记事项，未按照规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处以1万元以上10万元以下罚款。”本案中，金洋天蓝公司在未经核准变更登记的情况下擅自迁址，且在北京市工商局责令改正的期限内仍未纠正，其行为应当受到处罚。金洋天蓝公司在2005年5月26日向原登记机关北京市工商局提出了变更申请，丰台区工商局根据北京市工商局的委托为该公司出具了移送企业登记档案通知函，应当视为原登记机关已经受理金洋天蓝公司的变更申请。至此，金洋天蓝公司已经纠正其违法行为，且逾期的期限未超过30日。但是北京市工商局认定该公司逾期的期限超过60日，并据此给予金洋天蓝公司最高额的处罚，不符合过罚相当的原则，处罚显失公正。一审法院参考北京市工商局行政处罚裁量标准及判决变更罚款数额正确，本院应予支持。北京市工商局认为应以公司登记机关核准变更登记之日作为起算金洋天蓝公司违法行为改正的时间，及被诉处罚行为合法适当等的主张，缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
案件受理费3 510元，由上诉人北京市工商行政管理局负担。

（七）解说
行政处罚必须遵循公正的原则。通常，行政机关作出的行政处罚幅度，被认为是行政专属权的范畴，根据行政机关的内心确信自由裁量。自由裁量行政行为，依我国行政法学界的通说认为属于合理性问题，而根据现行的《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，审查的是合法性问题而将合理性问题排除在外。由于专门知识、技术等方面的局限性，法院越来越多地在事实认定问题上采取尊重行政机关判断的态度，但是这决不意味着司法审查的放弃。由于行政自由裁量权具有天然的扩张性，如何对行政机关自由裁量权的行使进行司法监督，已经成为世界各国在行政法学理论和实践中备受关注的课题，而司法审查的原则和标准则是这个课题的核心内容。对于自由裁量行政行为的司法审查的具体标准是什么呢?各国目前尚无立法上的规定，在理论上的研究都止于对司法判例的归纳，标准也不尽一致。
早在16世纪，英国的科克大法官就曾指出：“自由裁量权意味着，根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人的意见做某事；根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事”，即其“不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的，有一定之规的权力”。那么，行政机关作出自由裁量行政行为应遵循什么规则呢?韦德认为，应当遵循“合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致”的原则，这一原则即当今法治国家普遍推崇的合理性原则。
具体到行政处罚案件中，处罚额度的把握属于行政机关的自由裁量范畴，但是，其裁量幅度是否合理，应当接受司法的审查。我国《行政诉讼法》第五十四条第（四）项明确规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，就是要求人民法院对行政处罚是否符合公平公正的法律原则给予审查。而确定审查的标准，应当是看处罚的数额与违法行为之间，是否符合《行政处罚法》第四条第二款规定的“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的原则。
本案中，金洋天蓝公司确实存在未在法定注册地址经营、擅自迁址未办理登记等违法行为，但是其违反的是工商管理的相关法律、法规的规定。北京市工商局作为公司登记机关，有权依据法律、法规的规定，对违反公司登记法律、法规的违法行为予以查处并作出处罚。
北京市工商局决定作出从重处罚的决定时，其依据的理由为：（1）金洋天蓝公司擅自迁址且经过责令改正而逾期未改；（2）金洋天蓝公司从事危险品经营，存在安全隐患；（3）金洋天蓝公司未及时办理工商登记档案移转手续，致使逾期未改的期限已达到北京市工商局自行制定的从重处罚的上限。《公司登记管理条例》第六十三条的规定，公司登记事项发生变更时，未按照规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处以1万元以上10万元以下的罚款。据此，北京市工商局依据上述规定，对金洋天蓝公司给予处罚上限10万元的行政处罚。
作为对行政处罚自由裁量行为的司法审查，应当首先看北京市工商局据以作出处罚认定的事实是否清楚。本案中，金洋天蓝公司违反公司登记法律、法规的事实客观存在，当事人并无异议。其次，要依据《行政处罚法》第四条第二款的规定，审查被诉的行政处罚是否符合“过罚相当”的原则，这就是对行政处罚行为合理性的审查。
对于北京市工商局的从重处罚是否合理，主要是针对北京市工商局从重处罚的理由进行审查。其主张的第（1）项理由，事实成立。第（2）项理由，虽然金洋天蓝公司确系从事天然气加气站经营，但其因未取得后置审批至今未能经营，亦不存在其他违法经营情况，且是否造成安全隐患，亦不属于北京市工商局的职权认定范围；北京市工商局以此作为从重处罚的理由，显然与其职权不符，认定不当。第（3）项理由，根据《公司登记管理条例》第二十六条第二款的规定，公司变更住所跨公司登记机关辖区的，应当在迁入新住所前向迁入地公司登记机关申请变更登记；迁入地登记机关受理的，由原公司登记机关将公司登记档案移送迁入地公司登记机关。显然，申请人应当在迁址前主动提出申请，而迁入地登记机关受理后，移转登记档案的职责由原公司登记机关负责，与申请人无关。金洋天蓝公司虽因其主观认识问题未能及时在改正期限内，向迁入地公司登记机关提交受理文件，但北京市工商局将已经受理后至作出处罚决定前的时间，均认定为该公司拒不履行的时间并据此作为从重处罚的依据，忽视了其自身应当履行的及时移转登记档案的职责，显然有失公允。因此，北京市工商局作出从重处罚的理由，其中两项均不成立，且与金洋天蓝公司违法行为的社会危害后果不相适应，可以认定为显示公正。
但是，本院在判决司法变更前，并未运用司法权径行变更，而是对于北京市工商局自行制定的行政处罚裁量规定进行了合法性判断。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。北京市工商局针对自由裁量幅度制定的规范性文件，与上位法并不冲突，且可以起到指导和规范行政机关自由裁量行为的作用。为保证北京市工商局在全市行政处罚中处罚标准的统一，本院参考北京市工商局的规定，最终确定了金洋天蓝公司应当受到处罚的额度。
（北京市海淀区人民法院　凌建）