（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市东城区人民法院（2006）东行初字第4号。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2006）二中行终字第461号。

2.案由：不服拒绝履行法定职责。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：刘某，女，汉族，北京市东城区东直门街道办事处创业兴服务公司器材维护员。
委托代理人：张某（原告刘某之夫），无业。
委托代理人（一审）：王建京，北京市京工律师事务所律师。
被告（被上诉人）：北京市公安局东城分局（以下简称东城公安分局）。
法定代表人：刘某1，该局局长。
委托代理人：冀某，东城公安分局建国门派出所干部。
委托代理人：赵某，东城公安分局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵志刚；代理审判员：陈春生；人民陪审员：闫宝岐。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张昆仑；代理审判员：崔晓畅、陈良刚。

6.审结时间
一审审结时间：2006年3月17日。
二审审结时间：2006年5月31日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2004年10月1日晚，北京市公安局东城分局建国门派出所民警接报警后赶赴现场出警，并于当晚向相关人员询问。同年11月14日，组织双方对案件进行调解，但未达成协议。同年12月7日，经北京市公安局法医检验鉴定中心鉴定，刘某身体所受损伤程度属轻微伤（偏重）。在刘某提起此次诉讼之前，东城公安分局未对此案进行处理。在案件审理期间，东城公安分局于2006年3月15日根据《治安管理处罚条例》第二十二条第（一）项之规定，对冯某作出治安拘留七日的行政处罚。

2.原告诉称
邻居周某、冯某夫妇于2004年10月1日晚先后两次无端踹开原告家门，谩骂、暴打原告，并用木把尖刀砍伤、刺、划原告，致原告头部、背部、手臂多处受伤。原告之女当时向110报警。建国门派出所接警后虽然出警，但自案发至今并未查清造成原告人身伤害的责任者，对案件的性质、责任亦未确定，故诉请判令被告查清造成原告人身伤害的责任人，追究其法律责任。

3.被告辩称
2004年10月1日晚8时许，建国门派出所接110报警后及时出警。民警到达现场后看到原告倒在地上，头部有血迹。原告指认和其居住同院的邻居周某夫妇对其实施了殴打行为。经调查取证，周某夫妇伤害原告的违法证据不足，事实不清。2004年11月14日，建国门派出所在双方自愿的基础上，组织双方进行了调解，但因存在分歧调解未成，民警遂告知双方当事人可到人民法院提起民事诉讼。根据公安部公法（1997）103号文件规定，对调解处理的，调解不成或调解达成协议后反悔的，应当告知双方当事人到人民法院按民事案件起诉，公安机关不再作裁决处理。鉴于原告已提起民事诉讼，故我局未再做进一步处理。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求予以驳回。

（三）一审事实和证据
北京市东城区人民法院经公开审理查明：刘某与周某、冯某系邻居关系。2004年10月1日晚7时许，刘某与周某因院内石榴树的问题发生口角，后冯某也到院内，并与刘某揪扯在一起。当晚19时59分、20时00分、20时02分，同院邻居马某、张某（刘某之女）及冯某先后向110报警。建国门派出所民警接报警后赶赴现场出警，发现刘某倒在地上，头部有血迹。此后，建国门派出所对周某、刘某、冯某及相关证人先后进行了询问，并于同年11月14日组织双方对案件进行调解，但未达成协议。同年12月7日，经北京市公安局法医检验鉴定中心鉴定，刘某身体所受损伤程度属轻微伤（偏重）。在刘某提起此次诉讼之前，东城公安分局未对此案进行处理。
在案件审理期间，东城公安分局于2006年3月15日根据《治安管理处罚条例》第二十二条第（一）项之规定，对冯某作出治安拘留7日的行政处罚。在此情况下，刘某明确表示仍坚持本案诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.建国门派出所110接处警记录3份，内容依次为：装机用户马某，报警时间为2004年10月1日19时59分，马某报在外交部街有人打架；装机用户张某，报警时间为2004年10月1日20时00分，张某（刘某之女）报在外交部街有人持械打架；装机用户冯某，报警时间为2004年10月1日20时02分，冯某报在外交部街28号与人发生纠纷。
2.京公（建）行受字（2004）第175号受案登记表。
3.对周某、刘某、冯某、张某（刘某之女，询问时其父张某在场）及证人马某等的询问笔录。
4.刘某的诊断证明书及人体损伤程度鉴定书。
5.2004年11月14日的违反治安管理调解书及工作记录，调解未达成协议。
6.双方当事人的陈述。

（四）一审判案理由
北京市东城区人民法院经审理认为：维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为，对违反治安管理行为坚持教育与处罚相结合的原则，依法实施行政处罚，是公安机关的法定职责。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第68号）的相关规定，公安机关对接到的行政案件或者发现的违法线索，认为有违法事实需要追究行政责任，且属于自己管辖的，应当予以调查处理。对没有违法事实，或者违法情节轻微，不需要追究行政责任，或者有其他依法不追究行政责任情形的，不予处理。对受害人报案的，应当制作不予处理决定书并送达报案人。公安机关对违反治安管理的行政案件按调解处理的，调解达成协议并履行的，公安机关不再予以治安处理。对调解最终未达成协议或者达成协议后在履行之前反悔的，公安机关应当对违反治安管理行为人依法予以处罚。
本案中，建国门派出所接报警后，民警赶赴现场出警并进行了相应的调查取证工作，之后又组织双方进行调解，可以说已经履行了一定的法定职责。但根据刘某与周某、冯某发生纠纷及刘某确已受到伤害等情节综合判断，张某作为刘某之女向110报警，应当视为受害人报案。而且，调解最终并未达成协议。东城公安分局理应在查清事实的基础上依法作出进一步的处理，依法履行完法定职责。
鉴于在本案审理期间，东城公安分局已对冯某作出治安拘留七日的行政处罚，根据刘某所提出的诉讼请求即“判令被告查清造成原告人身伤害的责任人、追究其法律责任”，刘某的诉讼目的已经达到，本院没有必要再按照刘某的诉讼请求对本案行政争议作出判决，且已没有实际意义。因此，对刘某的诉讼请求，本院应予驳回。

（五）一审定案结论
北京市东城区人民法院依照最高人民法院《关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，作出如下判决：
驳回原告刘某的诉讼请求。
案件受理费80元，由原告刘某负担40元（已交纳），由被告东城公安分局负担40元（于本判决生效之日起7日内交纳）。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
一审判决认定事实不清，适用法律错误，且显失公平，请求依法改判。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。

2.二审的事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照法律规定向人民法院提起诉讼。刘某认为东城公安分局的不作为行为，导致案发后没有查清造成其人身伤害的责任者，亦未追究责任人的法律责任，侵犯其合法权益，故刘某有权就此提起行政诉讼。在一审期间，刘某的诉讼请求为判令东城公安分局查清造成其人身伤害的责任人，追究其法律责任。鉴于在一审审理期间，东城公安分局已对冯某作出治安拘留七日的行政处罚，根据刘某提出的诉讼请求，其诉讼目的已经达到，一审法院据此驳回刘某诉讼请求的处理正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费80元，由刘某负担（已交纳）。

（七）解说
1.本案被告是否已经构成拒绝履行法定职责的问题
根据案件事实，严格从法律角度分析，东城公安分局已经构成拒绝履行法定职责。
维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为，是公安机关的法定职责，公安机关应依法对违反治安管理行为实施行政处罚。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，公安机关对接到的行政案件或者发现的违法线索，认为有违法事实需要追究行政责任，且属于自己管辖的，应当予以调查处理。对没有违法事实，或者违法情节轻微，不需要追究行政责任，或者有其他依法不追究行政责任情形的，不予处理。对受害人报案的，应当制作不予处理决定书并送达报案人。公安机关对违反治安管理的行政案件按调解处理的，调解达成协议并履行的，公安机关不再予以治安处理。对调解最终未达成协议或者达成协议后在履行之前反悔的，公安机关应当对违反治安管理行为人依法予以处罚。
本案中，建国门派出所接报警后，民警赶赴现场出警并进行了相应的调查取证工作，之后又组织双方进行调解，可以说已经履行了一定的法定职责。但根据刘某与周某、冯某发生纠纷及刘某确已受到伤害等情节综合判断，张某作为刘某之女向110报警，应当视为受害人报案。而且，调解最终并未达成协议。东城公安分局理应在查清事实的基础上依法作出进一步的处理，依法履行完法定职责。如认为没有违法事实，或者违法情节轻微，不需要追究行政责任，或者有其他依法不追究行政责任情形的，应当制作不予处理决定书并送达报案人；如认为有违法事实需要追究行政责任的，应当对违反治安管理行为人依法予以处罚。东城公安分局自案发之日起至刘某提起诉讼之前将近一年的时间内，未对此案依法进行处理，已经构成拒绝履行法定职责。
2.最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款规定存在的问题
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第五十条的规定：被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。
本案中，既然能够认定东城公安分局自案发之日起至刘某提起诉讼之前已经构成拒绝履行法定职责，则应当根据东城公安分局在诉讼中作出具体行政行为而刘某坚持诉讼的事实，依据前引法律规定，判决确认东城公安分局拒绝履行法定职责的行为违法。判决驳回刘某的诉讼请求，似乎与法相悖。但笔者认为，《若干解释》关于被告在一审期间改变原具体行政行为，原告坚持诉讼裁判方式的规定，有违行政行为的效力原则及行政诉讼制度的价值取向，是对行政审判监督职责的片面理解。
应当明确，具体行政行为一经作出即具有确定力、拘束力和执行力，即使是作出该行为的行政机关也不得随意改变；同样，如果行政机关依法定程序改变了原行为，也具有上述效力，且理应视为是对原行为的违法确认。行政诉讼的一个重要立法目的，即为维护和监督行政机关依法行使行政职权。
按照《若干解释》第五十条第三款的规定，将被告在一审期间改变原具体行政行为而原告坚持诉讼的裁判方式进行分解，包括以下两种情形：
（1）原行为违法→原告起诉→被告改变原行为→原告不撤诉→确认原行为违法。
该种情形下的裁判方式至少存在以下不合理之处：
首先，行政诉讼的重要职能，即为监督行政机关依法行使行政职权，但这种监督绝不是无原则的监督。行政机关行使行政权，人民法院行使审判权，行政权与司法权各自独立，互不干涉，行政权不能侵犯司法权，司法权也不能侵犯行政权且应当充分尊重行政权的行使。通过诉讼活动，若能促进行政机关对其依法行政工作有所改进，使原告达到或者基本达到诉讼目的并切实保护了其合法权益，是行政审判履行监督职责的有效方式之一。如果被告在诉讼中改变了本是违法的原行为，人民法院仍确认原行为违法，有用司法权侵犯行政权之嫌。
其次，《行政诉讼法》第五十一条赋予了被告在行政诉讼过程中改变被诉行政行为的权利，这对迅速化解纠纷、尽早结束被诉行政行为效力的不确定状态、促动行政机关自觉依法行政等均具有积极意义。如果此种改变基本符合原告撤销、部分撤销或者变更原行为的诉讼请求，仅仅因为原告不撤诉就确认原行为违法，似乎与上位法的规定相悖，在一定程度上剥夺了法律赋予行政机关在诉讼中改变原行为的权利，亦在一定程度上影响了行政机关自觉依法行政的积极性。
再次，根据行政法理论，行政机关改变后的行为同样是具有法律效力的行为，这种改变即是对原行为的一种违法确认，如果原告因为原行为违法侵犯其合法权益且存有损失，可以依法取得行政赔偿。在此情况下，仍判决确认原行为违法，不仅浪费了司法资源，对原行为也会存在两个违法确认，使人无所适从且有违逻辑。
最后，原告对改变后的行为仍有权提起诉讼，人民法院可以在该诉讼中对改变后的行为进行合法性审查，行使监督与保护的职责。
综上，笔者认为，通过原告的起诉若能促动被告对其所作行为加以改变且能部分甚至全部满足原告的诉讼请求，本次司法权的监督作用即可暂告终止，如果原告仍坚持诉讼，则理应判决驳回其诉讼请求，在现有法律规定下，以援引《若干解释》第五十六条第（四）项为宜，并告知原告可就改变后的行为另行救济。
（2）原行为合法→原告起诉→被告改变原行为→原告不撤诉→驳回原告的诉讼请求。
无论是基于认识判断错误还是出于其他原因，将本是合法的原行为予以改变，即当然意味着改变后的行为存在这样或者那样的问题，甚至可以说是至始无效的，此时就更应体现出行政诉讼的司法监督作用。由于改变后的行为同样是具有法律效力的行为，因此，只是简单地判决驳回原告的诉讼请求，不对原行为的合法性作出实体的判决，不对改变后的行为效力作出评价，不仅放任了行政机关错误或不当的做法，且很有可能出现两个行政行为并存的尴尬局面，这无疑是对行政诉讼司法监督作用的一种削弱。在此情形下，笔者认为，应当依法作出确认原行为合法的判决，并及时将改变决定退回被告，或者直接判决维持原行为，改变后的行为当然归于无效，以充分发挥行政诉讼的司法监督作用。
3.确定本案裁判方式的其他考虑及体会
（1）行政审判应坚持法律效果和社会效果的统一。
坚持法律效果与社会效果的辩证统一，是衡量人民法院行政审判质量的重要标准。片面强调审判的法律效果，强调裁判表面上的“符合法律”，往往会偏离法律的正义价值要求。作为一名法官，应该始终比其他社会公众尽可能多地考虑问题，起码要考虑在司法裁判之后会发生什么，该裁判结果是否会激化矛盾、造成社会不稳定后果，及裁判是否可以得到实际的执行等。如果审判结果激化了矛盾并造成社会不稳定后果，或者脱离实际得不到执行，即背离了法律正义价值的基本要求。因此，行政审判要在严格依法办案、充分保护相对人合法权益的前提下，认真平衡好社会公共利益和个人利益的关系，合理考虑裁判的社会影响，最大限度地实现法律效果和社会效果的有机统一。
本案系因邻里矛盾产生的纠纷，无论是公安机关在行政执法中，抑或人民法院在行政审判中，都应当贯彻有效化解纠纷、防止激化矛盾的处理原则。判决驳回原告的诉讼请求，不仅严格履行了监督与保护的司法职责，也切实做到了行政审判坚持法律效果和社会效果的有机统一。
（2）正确理解行政审判监督职责的内涵。
监督行政机关依法行使行政职权，是行政审判的重要职责之一，削弱或者不正确行使这一职责就是行政审判的失职，行政审判也就失去了存在的意义和基础。但绝不能将行使监督职责机械地理解为只要被诉行为违法，就必须判决撤销、部分撤销、变更或者确认违法，而不论案件的具体情况，这种认识本身即违背了历史、辩证的基本要求。如前所述，通过审判活动，若能促进行政机关对其依法行政工作有所改进，切实解决行政相对人的实际问题，保护其合法权益，不失为行政审判履行监督职责的有效方式之一。具体到本案，既然在现阶段仍有保留允许被告于一审期间改变原行为制度的必要性，则理应为之设立合理的诉讼原则和裁判方式，以体现司法权对行政权的尊重和理解。
（3）于立法层面建立行政诉讼协调处理机制的必要性。
行政诉讼协调处理机制，是指在行政审判中，人民法院积极发挥司法能动功能，充分运用利益衡量方法的柔性手段，为使矛盾处于可调和的状态，通过协商等方式，促使诉讼案件得以稳妥处理的一项活动。本案中，原告提起诉讼并非被告在一审期间作出相应行为的主要原因，人民法院在确定被告依法应该履行职责的基础上，通过合理运用协调处理机制，才促使其于诉讼期间对第三人作出了相应的处罚。协调处理机制，对于监督与保护职责的有效行使、实现构建和谐社会的行政诉讼立法目的、有效化解矛盾与纠纷等均具有不可低估的作用，应当及时在立法上对之作出明确的规定。
（北京市东城区人民法院　赵志刚）