（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市朝阳区人民法院（2006）朝行初字第113号。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2006）二中行终字第738号。

2.案由：不服治安管理处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：张某，女，汉族，陕西省西安市人，无业。
被告（被上诉人）：北京市公安局朝阳分局（以下简称朝阳分局）。
法定代表人：肖某，该局局长。
委托代理人：齐某，男，该局干部。
委托代理人：王某，男，该局干部。
第三人（被上诉人）：唐某，男，汉族，山东省烟台市人，北京百润广告有限公司董事长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱军巍；代理审判员：杨从亮、武楠。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张昆仑；代理审判员：崔晓畅、陈良刚。

6.审结时间
一审审结时间：2006年7月20日。
二审审结时间：2006年11月23日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告北京市公安局朝阳分局于2006年 1月2日作出京公（朝）决字（2006）第0073号《公安行政处罚决定书》，认定原告张某从2005年10月中旬至12月底，通过拨打座机电话及发送手机短信的方式对唐某进行辱骂，构成干扰他人正常生活的违反治安管理行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十二条第（五）项之规定，决定给予张某行政拘留七天的处罚。

2.原告诉称
2005年10月，原告与第三人唐某开始以电话及短信方式互相辱骂，互相以对方的名义在对方不知情的情况下通过拨打商家电话为对方预订上门服务，现朝阳分局在没有查清事实的情况下，只认定原告干扰他人生活，对原告进行处罚，系显失公平且处罚过重。另外，被告在调查此案过程中，存在违法违纪的现象。综上，请求法院依法撤销朝阳分局对张某作出的《公安行政处罚决定书》。

3.被告辩称
张某从2005年10月起，用手机和座机电话对唐某进行短信和电话辱骂，其中张某发送的侮辱性短信达200余条。期间，张某还利用本人手机在唐某不知情的情况下擅自以唐某的名义多次恶意为其订餐及其他服务。张某的上述行为严重干扰了唐某的正常生活。该局认为其对张某的行政拘留处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚适当，请求法院予以维持。

4.第三人述称
被告朝阳分局对张某的处罚认定事实清楚，程序合法，请求法院驳回原告诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：原告张某与第三人唐某原系朋友关系，后因琐事产生矛盾。从2005年10月中旬至12月底，张某通过拨打其暂住地座机电话及发送手机短信的方式对唐某进行辱骂，其中张某向唐某发送的带有侮辱性内容短信多达200余条。期间，张某还以电话预订的方式以唐某的名义向位于朝阳区的多家餐厅和公司为唐某订餐及订购商品。2005年12月18日，唐某以张某干扰其正常生活为由，向朝阳分局安贞里派出所报案，安贞里派出所于同日填写了《受案登记表》，并对唐某制作了《询问笔录》。此后，经安贞里派出所分别询问，张某1等多人证实有人用号码为131611946**的手机向其发送辱骂唐某的短信，并用该手机及号码为639730**的座机以唐某的名义订餐。2006年1月1日、2日，朝阳分局民警对张某进行讯问，张某认可其以打电话及发送手机短信的方式对唐某进行辱骂，并以唐某的名义为其订餐及其他服务。2006年1月2日，朝阳分局对张某制作《公安行政处罚告知笔录》，告知其因干扰他人正常生活，拟对其给予治安处罚，张某在该笔录中签字并写明不提出陈述、申辩意见。同日，朝阳分局对张某作出前述《公安行政处罚决定书》并向其进行送达。后因张某朋友为其提供担保，朝阳分局暂缓执行对张某的拘留处罚。此后，张某对处罚决定不服，向北京市公安局申请行政复议。2006年2月17日，北京市公安局作出《行政复议决定书》，维持了朝阳分局作出的处罚决定。另查，北京市公安局海淀分局羊坊店派出所已于2006年2月21日正式受理了原告张某举报唐某干扰其正常生活的案件。
上述事实有下列证据证明：
1.《受案登记表》，证明朝阳分局对唐某举报张某干扰其正常生活的行为进行正式立案；
2.《传唤证》，证明朝阳分局依法对张某进行传唤；
3.《询问笔录》，证明唐某指控张某通过各种手段干扰其正常生活；
4.《讯问笔录》，证明张某认可其以打电话及发送手机短信的方式对唐某进行辱骂，并以唐某的名义向外订餐及其他服务；
5.《询问笔录》，该笔录系朝阳分局民警分别对张某1等人制作，其内容为上述人员证实有人用号码为131611946**的手机向其发送辱骂唐某的短信，并用该手机及号码为639730**的座机以唐某的名义订餐及服务；
6.《询问笔录》，内容为张某之母李某证实639730**系张某暂住地座机号码，131611946**为张某手机号码，张某平时总给一个叫唐某的男人打电话，二人经常吵架；
7.《检查笔录》，证明朝阳分局对张某暂住地和手机号码进行检查的情况记录，检查情况同张某之母的陈述内容。张某在笔录中签署姓名；
8.《短信内容清单》，该清单系唐某提供，内容为张某自2005年10月8日至12月20日向其发送侮辱性手机短信的内容清单，数量达200余条；
9.《公安行政处罚告知笔录》，证明朝阳分局告知张某将对其进行行政处罚，其享有陈述和申辩的权利，张某在笔录中签字并表示“我不提出陈述和申辩”；
10.《公安行政处罚决定书》；
11.《暂缓执行行政拘留通知书》，证明朝阳分局在张某提供担保后，暂缓对其执行拘留处罚；
12.《行政复议决定书》，证明北京市公安局经复议后维持了朝阳分局的原行政处罚决定。

（四）一审判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为：为加强治安管理，维护社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益，依照《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，公安机关有权对违反治安管理的个人进行行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十二条第（五）项规定，写恐吓信或者用其他方法威胁他人安全或者干扰他人正常生活的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或警告。本案中，朝阳分局认定张某从2005年10月中旬至12月底用其手机和暂住地座机电话对唐某进行短信和电话辱骂，且用本人手机私自以唐某名义为其订餐及服务，干扰唐某正常生活的事实，以上事实有唐某的指控以及被告在行政程序中收集的证人证言在案佐证，原告张某对上述事实亦予以认可，因此该局作出处罚决定认定事实清楚、证据确凿。本案中，张某未能采取正确态度以恰当方式和手段处理其与朋友之间的矛盾，而是向唐某及其朋友发送侮辱性短信，擅自为其预订服务，且发送短信持续时间长、数量大、内容污秽；预订服务次数多，涉及多家餐厅，已构成对唐某工作和生活的严重影响，严重干扰了其个人正常生活。朝阳分局依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，结合唐某正常生活受干扰程度及张某所实施行为的社会危害性综合考虑，在法定处罚幅度范围内对张某作出拘留七天的处罚是适当的，本院应予支持。被告在处罚前已向张某告知了作出行政处罚决定的事实、理由及依据，履行了告知义务，保障了张某享有的陈述、申辩权，其执法程序未违背《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。关于原告张某以唐某对其短信辱骂且预订服务在先，朝阳分局仅对其作出处罚属显失公正应予撤销的主张，本院认为，首先依据2006年1月 2日朝阳分局安贞里派出所对张某进行讯问制作的《讯问笔录》记载，张某自认二人产生矛盾后其首先通过电话、短信方式辱骂唐某，该表述与张某庭审中陈述的事实相悖；其次，张某虽主张唐某对其辱骂、预订服务在先，但在行政程序中其未向公安机关提供任何相关证据或查证线索；最后，唐某对张某辱骂的事实是否成立并不能改变张某实施了违法行为的性质。综合以上因素，并考虑到北京市公安局海淀分局羊坊店派出所已于2006年2月21日受理了张某举报唐某干扰其正常生活的案件，目前该案正在查办过程中。故对张某以此为由要求撤销处罚决定的主张，本院不予采纳。综上，朝阳分局作出的行政处罚，认定事实清楚、程序合法，处罚种类与幅度符合法律的规定，应予维持。张某要求撤销该处罚决定的理由不能成立，本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告北京市公安局朝阳分局于2006年1月2日作出的京公（朝）决字（2006）第0073号《公安行政处罚决定书》。
一审案件受理费30元，由原告张某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
朝阳分局执法程序违法，拒绝听取其申辩和陈述。第三人唐某亦向其发送侮辱性短信，但朝阳分局对此不予调查属行政不作为，在此情况下上诉人才被逼无奈去北京市公安局海淀分局报案。朝阳分局的处罚显失公正。综上，张某认为朝阳分局超越职权，滥用职权，行政不作为，程序违法，处罚显失公正，请求撤销《公安行政处罚决定书》。
（2）被上诉人（原审被告、第三人）辩称
同意一审判决，请求二审法院予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：上诉人张某向唐某及其朋友发送侮辱性短信，擅自为唐某预订服务，且发送短信持续时间长、数量大、内容污秽；预订服务次数多，涉及多家餐厅，已构成对唐某工作和生活的严重影响，严重干扰了其个人正常生活。朝阳分局依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，并结合唐某正常生活受干扰程度及张某所实施行为的社会危害性，在法定处罚幅度范围内对张某作出拘留七天的处罚，并无不当。朝阳分局在立案后进行了调查，在作出处罚决定前向张某告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，履行了告知义务，保障了张某享有的陈述、申辩权，其执法程序并未违背《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各30元，由上诉人张某负担。

（七）解说
本案是北京市首例行为人以发送侮辱性手机短信息方式干扰他人正常生活受到治安拘留处罚而引发的行政诉讼案件。近年来，手机短信作为一种重要的信息传播方式，已经成为人们之间联络和沟通的不可缺少的手段。同时，由于短信具有成本低廉性、发送便捷性、接收被动性的特点，也被一些人用来作为干扰他人正常生活的工具，给他人身心带来很大危害。正如很多事物具有的两面性一样，短信也体现了“双刃剑”的特点。对这种新生事物的法律规制，自然成为执法和审判人员面临的新课题。
本案涉及的焦点问题如下：
1.多次发送侮辱性短信行为是否构成违反治安管理的应罚行为
我们知道，治安处罚的立法目的在于加强治安管理，维护社会治安秩序，保护公民的合法权益。依据全国人大常委会于1994年修正的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十二条第（五）项的规定，有以“写恐吓信或者用其他方法威胁他人安全或者干扰他人正常生活”这种侵犯他人人身权利的行为，尚不够刑事处罚的，要给予治安处罚。我们注意到，该条对行为手段的规定采用了“写恐吓信或其他方法”这样的表述，也就是说，法条对手段的列举是不可能穷尽的，但人们生活中的新生事物永远层出不穷，所以如果行为人采取的是写恐吓信以外的其他没有列明的手段，但是结果却同样威胁到他人安全或干扰了他人正常生活，客观上造成了对他人人身权利的侵犯，那么亦应受到治安处罚。本案中，朝阳分局对张某作出行政处罚认定的违法事实是，张某在长时间内向唐某发送大量侮辱性短信，严重干扰了唐某的正常生活。发送侮辱性短信，这就是一种随着生活的发展而演变出的干扰他人生活的新的手段。本案原告张某在长达两个月的时间里向唐某及其朋友发送多达200余条带有侮辱性内容的短信，根据对该种行为的社会危害性和受害人生活受干扰的程度进行综合判断，无疑可以认定达到了以“其他方法”干扰他人正常生活的状态，应属于治安管理条例规制的范畴。最终，法院从加强社会治安管理，保护公民合法权益的角度，认定朝阳分局对张某的行政处罚是符合法律规定的。
事实上，为适应社会形势的发展变化，我国对治安管理处罚的法律已进行了调整。2006年3月1日施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》结合人们生活方式多样化而出现的一些新类型违法行为对原有治安管理处罚条例进行了修改，将“多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息”这种手段干扰他人正常生活的，明确规定为违反治安管理的违法行为，并在新法中予以规定。
2.关于认定事实的证据问题
本案中，公安机关认定的违法事实是张某发送侮辱性短信干扰他人正常生活。因此，张某发送的带有侮辱性内容的短信成为认定事实的关键证据。但短信作为一种通过电信运营商的信号网络进行传输的数字化通讯方式，有别于我们熟悉的传统证据形式，基于手机存储器容量的局限及短信本身可以被轻易地删除的特性，使得该类证据的调取和采集成为执法人员在调查取证时面临的新课题。本案中，公安机关认定张某发送侮辱性短信的证据并非是来自电信部门出具的专门鉴定材料，而是被害人提供的内容清单，同时被害人表示其保存在手机中的短信在打印成清单以后已经删除。因此，该内容清单载明的短信内容是否系张某所发成为认定案件事实的关键问题。庭审中，在法官的询问下，张某认可了该短信清单的真实性。依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条的规定：“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定，但有相反证据足以推翻的除外。”该条规定的自认是指在诉讼过程中，一方当事人对另一方当事人主张的对自己不利的事实向法庭明确承认。这种自认行为是一种法律行为，其产生的法律后果是无须其他证据对自认事实加以证明。据此，一审法院对张某发送侮辱性短信的事实予以认定。
3.朝阳分局对张某的处罚是否显失公正的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，该条法律规定确认了显失公正是一个独立的司法审查标准。但是“显失公正”的标准是什么?在审判实践中怎样去把握其尺度?对此，法律及司法解释没有作进一步的说明。笔者认为，在判断行政处罚是否显失公正时，法官可以运用“比例原则”审查处罚决定内容和目的之间是否明显的不成比例，以弥补成文法律的不足，遏制行政自由裁量权的滥用，使相对人权益受到最小的损害。在具体实践运用中，法官可从行政违法行为的情节、性质、后果、手段以及社会危害程度来分析考虑，看被诉处罚决定是否存在畸轻或畸重情节，是否明显地违背了《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定的“过罚相当原则”。从本案所查明的案情来看，张某出于主观故意从2005年10月中旬至 12月底，长时间向唐某发送侮辱性内容的手机短信多达200余条，其行为持续时间长，发送数量大，客观上严重干扰了唐某的正常生活，朝阳分局在法定处罚幅度内作出对其治安拘留七天的处罚并未违反比例适当性原则。同时，张某虽主张唐某亦对其发送侮辱性短信，朝阳分局只对其进行处罚系“同责不同罚”，但其并未向法庭出具合法有效证据予以证明，同时考虑到北京市公安局海淀分局羊坊店派出所已受理了张某举报唐某干扰其正常生活的案件，目前该案正在查办过程中。综合以上因素，两审法院经审理认为朝阳分局对张某所做处罚决定并未显失公正，最终维持了被诉的治安处罚决定书。
（北京市朝阳区人民法院　杨从亮）