(一)首部
1.判决书字号:北京市海淀区人民法院(2006)海行初字第316号。
3.诉讼双方
原告:北京嘉友房地产开发集团有限公司(以下简称嘉友公司),住所地:北京市大兴区西红门镇星光佳园企业大厦A座208室。
法定代表人:于某,该公司董事长。
委托代理人:刘新,北京市天瀚律师事务所律师。
委托代理人:李振江,北京市天瀚律师事务所律师。
被告:北京市规划委员会(以下简称市规委),住所地:北京市西城南礼士路60号。
法定代表人:陈某,该委员会主任。
委托代理人:张兴,北京市时代华地律师事务所律师。
委托代理人:吕某,女,北京市规划委员会海淀分局干部。
第三人:北京海青曙光房地产开发中心(以下简称海青中心),住所地:北京市海淀区板井村。
法定代表人:韩某,该中心总经理。
委托代理人:胡振京,北京市则度律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:马民鹏;人民陪审员:关铁良、刘维达。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2004年9月7日,市规委根据地名管理的有关规定作出海地建(2004)字028号建筑名称核准证,核准嘉友公司和海青中心就其申报的位于海淀区车道沟桥西南的嘉友国际大厦的名称更名为曙光嘉友国际大厦,嘉友国际大厦名称同时废止。
2.原告诉称
其受海青中心的委托,曾于2004年9月1日以二公司的名义向被告提出申请,将位于北京市海淀区蓝靛厂南路25号的建筑的名称由“嘉友国际大厦”更名为“嘉友曙光国际大厦”。其后,原告在向被告询问更名进展情况时,被告知因“曙光”一词已成为地名,不能放在“嘉友”一词之后,故该建筑不能按申请更名为“嘉友曙光国际大厦”,如果一定要用这个词,则应将“曙光”一词前置,更名为“曙光嘉友国际大厦”。因原告不同意前述变动,在被告的建议和同意下,原告将该建筑的更名申请等申请文件撤回。之后,原告在要求被告返还该建筑的原“嘉友国际大厦”的建筑名称核准证[海地建(2003)字070号]时,得知在其已撤回更名申请文件的情况下,被告已擅自将建筑名称核准为“曙光嘉友国际大厦”。被告作出的更名核准行为违反法定程序且无事实依据,故诉请法院依法予以撤销。
3.被告辩称
(1)本案原告没有起诉资格。原告北京嘉友房地产开发集团有限公司与作为原建筑名称核准申请人之一的北京嘉友房地产开发有限公司名称不一致;另,核准对象为两个单位,原告单独起诉,不符合法律规定。(2)即便原告有起诉资格,其起诉亦超过法定期限。第三人领取核准证后,原告应当知道该建筑名称核准,亦有原告工作人员曾到被告处拒领该核准证的事实,故原告的起诉超过法定的起诉期限。(3)本案中嘉友公司和海青中心提出更名申请后,未撤回更名申请,被告亦未作出同意撤回的决定。被告鉴于“曙光”一词已成为地名,根据职权酌情予以调整,作出的建筑名称变更许可,是符合法律规定的。综上,请求法院依法予以维持。
4.第三人述称
对建筑名称变更核准行为不持异议,建筑名称变更核准证已由其领取,原告和第三人并未向被告撤回建筑名称变更申请,请求法院驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明:2003年12月30日,北京市海淀区人民政府地名办公室作出海地建(2003)字070号建筑名称核准证,准予北京嘉友房地产开发有限公司(2006年2月17日经北京市工商行政管理局核准,变更企业名称为北京嘉友房地产开发集团有限公司)申报的位于海淀区车道沟桥西南的建筑使用“嘉友国际大厦”这一名称。2004年9月1日,嘉友公司和海青中心向市规委提出建筑名称变更申请,申报名称为“嘉友曙光国际大厦”。2004年9月7日,市规委作出海地建(2004)字028号建筑名称核准证,核准嘉友公司和海青中心就其申报的位于海淀区车道沟桥西南的嘉友国际大厦的名称更名为“曙光嘉友国际大厦”。2004年9月14日,市规委向海青中心送达了该建筑名称核准证,但未向嘉友公司送达。2006年8月,嘉友公司在要求市规委返还原建筑名称检准证时得知市规委已变更该建筑名称核准证。嘉友公司不服,遂于2006年9月5日向我院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
被告提交的证据:
1.北京市海淀区建筑名称核准登记表,证明原告与第三人曾于 2004年9月3日向被告提出建筑名称变更申请。
2.北京海青曙光房地产开发中心证明。
3.嘉友公司和海青中心申请建筑名称变更时提交的建筑外观照片。
4.北京市发展计划委员会、北京市建设委员会京计投资字(2001)1649号关于合作开发曙光小区长河大厦项目建议书(代可行性研究报告)的批复。
5.2002规审字0664号审定设计方案通知书。
6.1997规地字0167号建设用地规划许可证附件。
7.2002规建字1620号建设工程规划许可证附件。
8.嘉友公司与海青中心签订的《合作建设曙光小区长河大厦合同书》及两个补充协议。
9.相关图纸。
以上证据证明被告是应原告及第三人的共同申请作出的建筑名称核准行为,且对相关事实予以了审核。
10.门中杰工作记录。
11.领取建筑名称核准证登记表。
以上证明原告拒领变更后的建筑名称核准证。
12.涉案大厦外观图片,证明原告正在使用不规范的建筑名称。
13.海地建(2003)字070号建筑名称核准证,证明涉案大厦原经核准建筑名称为“嘉友国际大厦”。
14.嘉友国际大厦名称核准登记表。
15.申请书。
16.涉案大厦外观图片。
17.北京市发展计划委员会、北京市建设委员会京计投资字(2001)1649号关于合作开发曙光小区长河大厦项目建议书(代可行性研究报告)的批复。
18.相关图纸。
以上证据为嘉友公司和海青中心在申报嘉友国际大厦建筑名称时提交的申请材料,证明原告前后两次申请建筑名称及变更时提交的材料有所不同。
原告提交的证据:
1.海地建(2003)字070号建筑名称核准证,证明2003年12月30日被告核准原告使用“嘉友国际大厦”建筑名称;
2.申请书,证明原告与第三人曾于2004年9月1日向被告提出建筑名称更名申请,但该申请书已撤回;
3.海淀区地名命名更名登记草表,证明原告与第三人曾于2004年9月1日向被告提出建筑名称更名申请,但该更名登记草表已撤回;
4.关于“返还嘉友国际大厦[海地建(2003)字070号]建筑名称核准证”的答复函,证明被告在原告没有提出新的更名申请的情况下,擅自核准了建筑的更名,并同时撤销了海地建(2003)字 070号建筑名称核准证;
5.海淀区人民政府官方网站关于“曙光街道成立并举行揭牌仪式”的新闻报道,证明曙光街道成立的日期是2004年12月17日;
6.地名命名、更名审批程序图,证明被告作出建筑名称核准时违反工作流程;
7.北京市工商行政管理局名称变更通知,证明原告公司名称由北京嘉友房地产开发有限公司变更为北京嘉友房地产开发集团有限公司。
第三人提交的证据:2006年9月19日出具的证明,证明第三人认可并领取了建筑名称核准证。
(四)判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为:根据国务院1986年1月23日发布的《地名管理条例》第三条,民政部1996年6月18日发布的《地名管理条例实施细则》第二条、第三条,北京市人民政府1983年3月16日颁发的京政发(1983)46号《北京市地名管理办法》第三条的规定,被告市规委具有对全市地名的命名、更名及其有关工作进行监督管理的法定职权。
本案中,被告以建筑名称变更申请人为北京嘉友房地产开发有限公司和北京海青曙光房地产开发中心,原告为北京嘉友房地产开发集团有限公司,与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系为由,主张原告不具有诉讼主体资格。因北京嘉友房地产开发有限公司于2006年2月17日经北京市工商行政管理局核准,变更企业名称为北京嘉友房地产开发集团有限公司,二公司具有法律上的承继性,故被告的诉讼主张本院不予支持。
被告作出建筑名称核准决定后并未向作为申请人之一的嘉友公司送达,而其出具的证据12、证据13,在无其他证据佐证的情形下,也不能证明嘉友公司已经知道该建筑名称核准证的内容,因此被告关于原告的起诉超过法定期限的主张,本院亦不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。建筑名称核准属于行政许可的范畴,市规委只有在相对人申请的条件下方能作出。本案中,嘉友公司和海青中心提交的建筑名称变更申请是被告据以作出建筑名称核准行为的主要证据之一。被告未予提交并在法庭上出示该证据,其作出的建筑名称核准行为已构成主要证据不足。
嘉友公司和海青中心曾于2004年9月1日向市规委提出建筑名称变更申请,申报名称为“嘉友曙光国际大厦”。被告作出的建筑名称核准证,准予嘉友公司和海青中心使用的建筑名称却是“曙光嘉友国际大厦”。行政许可是依申请的行政行为,行政机关只能针对申请人的申请,依法采取相应的行政行为。行政机关经审查,若认为申请人的申请符合法定条件、标准,应依法作出准予行政许可的书面决定;若认为申请人的申请不符合法定条件、标准,应作出不予行政许可的书面决定,并说明理由及告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利,而不得变更申请事项而作出行政许可决定。被告认为其可依职权酌情调整申请事项作出行政许可的主张,没有法律依据,本院不予支持。
另经审查,被告在作出被诉建筑名称核准行为时,未引用明确的法律规范依据。
(五)定案结论
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三十八条,《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第2目之规定,判决如下:
撤销被告北京市规划委员会于2004年9月7日作出的海地建(2004)字028号建筑名称核准证。
案件受理费80元,由被告北京市规划委员会负担(于本判决生效后七日内交纳)。
(六)解说
1.建筑名称核准行为的性质
要确定建筑名称核准行为的性质,我们首先要明确行政许可的含义和特点。
行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政许可具有以下四个方面的特征:第一,行政许可是行政机关管理性的行政行为。管理性主要体现为行政机关在作出行政行为时的单方面性,是否可以得到行政许可,以及行政许可决定的内容主要取决于行政机关的意志。第二,行政许可是对社会实施的外部管理行为。外部性主要体现在行政许可是针对政府机关以外的公民、法人或者其他组织实施的行政行为。第三,行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。无申请即无许可。这体现了行政许可的被动性,主要体现在行政许可是依申请的行政行为,行政机关必须应申请人的申请才能启动许可程序。第四,行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许可,表明申请人符合法定条件,可以依法从事有关活动。这体现了行政许可的先决性,获得行政许可构成从事活动的前提,是充分必要条件。取得行政许可,表明申请人符合法定条件,可以依法从事有关活动。未经许可从事特定活动即为违法。
本案中,被告市规委作出建筑名称核准行为,核准嘉友公司和海青中心就其申报的位于海淀区车道沟桥西南的嘉友国际大厦的名称更名为曙光嘉友国际大厦。而该建筑名称核准行为系准许嘉友公司和海青中心使用曙光嘉友国际大厦的这一名称的行为,如果没有被告市规委的许可,嘉友公司和海青中心不能使用上述名称,因此,被诉的建筑名称核准行为系行政许可行为。
2.市规委是否具有核准建筑名称的法定职权
我国的法律、法规以及规章并未对哪个行政机关负责建筑名称核准作出明确规定。
国务院《地名管理条例》是关于地名管理的最上位的行政法规,该法规并未针对建筑物的命名、更名作出明确规定,但该法规第六条第(七)项规定:“其他地名,由省、自治区、直辖市人民政府规定审批程序。”民政部1996年6月18日发布的《地名管理条例实施细则》第七条规定,县级以上民政管理部门(或地名委员会)主管本行政区域的地名工作。而北京市人民政府1983年3月16日颁发的京政发(1983)46号《北京市地名管理办法》第三条规定,在市人民政府领导下,市地名办公室具体负责全市地名的命名、更名及其有关的管理工作。市地名办公室的日常工作由市规划局(现市规委)领导。
从以上的法律规范可以看出,北京市本来应该由北京市的地名办公室或者地名委员会来负责核准建筑名称,但是目前北京没有市一级的地名办公室,而市规委海淀分局下设专门的地名办公室,该地名办公室负责海淀区的地名管理工作。但是,该地名办公室以及市规委海淀分局并不具有独立的法人资格,因此,海淀区地名办公室对外是以市规委的名义作出行政行为,故市规委在行政诉讼中为适格的被告。故,本案中,市规委根据《北京市地名管理办法》的规定以及北京市机构设置的现状,具有进行建筑名称的审核活动的法定职权。
3.行政机关不能擅自改变相对人申请行政许可的事项
根据《行政许可法》的规定,经行政机关审查,申请人提交的申请材料齐全,符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定;不能当场作出决定的,应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定;而对于不符合行政许可条件的,行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。可见,行政机关对于行政相对人的申请事项,要么许可,要么不许可,而不能擅自对相对人的申请事项进行变更。
本案中,嘉友公司和海青中心曾于2004年9月1日向市规委提出建筑名称变更申请,申报名称为“嘉友曙光国际大厦”。被告作出的建筑名称核准证,准予嘉友公司和海青中心使用的建筑名称却是“曙光嘉友国际大厦”。建筑名称核准行为是依申请的行政行为,市规委只能针对申请人的申请,依法采取相应的行政行为。市规委经审查,若认为申请人的申请符合法定条件、标准,应依法作出准予行政许可的书面决定;若认为申请人的申请不符合法定条件、标准,应作出不予行政许可的书面决定,并说明理由及告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利,而不得变更申请事项而作出行政许可决定。市规委认为其可依职权酌情调整申请事项作出行政许可的主张,没有法律依据。而且,市规委擅自改变申请人申请事项,侵犯了申请人对于申请事项的意愿自治,利用行政权力干涉了申请人的申请目的,对申请人的权利造成了损害,其行为自然得不到法院的支持。
(北京市海淀区人民法院 马民鹏)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第120 - 125 页