（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：湖北省宜昌市伍家岗区人民法院（2006）伍行初字第1号。
二审判决书：湖北省宜昌市中级人民法院（2006）宜中行终字第00022号。
3.诉讼双方：
原告（上诉人）：宜昌市国际管理认证认可促进会。
法定代表人：曲某，该会会长。
委托代理人（一审）：袁某，该会工作人员。
委托代理人（二审）：颜永桃，湖北陈守邦律师事务所律师。
委托代理人（二审）：闫剑平，湖北陈守邦律师事务所律师。
被告（被上诉人）：宜昌市规划局。
法定代表：颜某，该局局长。
委托代理人：胡某，该局干部。
委托代理人：秦生伟，湖北百思特律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院：湖北省宜昌市伍家岗区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张宏梅；审判员：张勤、尚绪泉。
二审法院：湖北省宜昌市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘雪青；审判员：闵珍斌、曹斌。
6.审结时间
一审审结时间：2006年5月16日。
二审审结时间：2006年8月4日。
（二）一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2005年12月12日，原告向被告提出建设工程规划许可申请，要求被告准许其在宜昌市云集路35号二楼临街面向云集路设立永久性单位名称标牌。被告经审查后于 2005年12月28日作出C120050148号审查告知书，告知原告根据规划法及有关技术规范要求，原告申请设置的标牌妨碍工作环境，影响市容市貌，不同意原告设置标牌，并建议一楼以上单位可考虑在入口处山墙面设置规范指示或霓虹灯材料标志。
2.原告诉称
原告在自己承租的临街面安装标牌，既不影响市容市貌，也不损害他人的合法权利，其申请并未违反相关法律规定，依法应予许可。且云集路周边门面相应位置设的广告牌随处可见，被告不准原告设置标牌明显不公平，也没有法律依据，其行为不符合法定程序。被告认为原告设置标牌存在安全隐患未经过认定，没有依据。请求法院依法判决撤销被告的C120050148号审查告知书，责令其许可原告的申请，并承担本案诉讼费。
3.被告辩称
原告的安装标牌申请不符合国家有关法律法规的规定和相关技术规范。原告申请安装的标牌悬挂在二楼临街防盗网上，存在较大的安全隐患。该标牌安装后严重影响二楼的通风、采光，并形成视觉干扰，影响了其他居民的正常生活，违反城市规划强制性规定，原告的申请不符合本市市容环境综合整治管理有关规定。被告对原告申请的不予许可并告知具体设置要求，是依法履行职责，适用法律法规正确，程序合法。被告没有许可同样情况的他人安装标牌，他人已安装、未被拆除的广告牌都是非法安装，但是拆除的管理权限不在被告。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
（三）一审事实和证据
湖北省宜昌市伍家岗区人民法院经公开审理查明：2005年12月12日，原告向被告提出建设工程规划许可申请，要求被告准许其在宜昌市云集路35号房屋二楼设置永久性单位名称标牌。同时提交的送审资料包括现场照片、示意图、标牌样式尺寸图及房屋租赁协议等各1份。原告申请设置的永久性单位名称标牌总长约 28.9米，高2.4米，设置地点在二楼临街面向云集路房屋的窗外。被告经审查后，于2005年12月28日作出C120050148号审查告知书，其内容为不同意原告设置标牌。原告不服该审查告知书，于2005年12月31日向宜昌市人民政府申请行政复议。宜昌市人民政府经审查认为该审查告知书事实清楚，证据确凿，适用法律法规依据正确，程序合法，于2006年2月15日作出复议决定，维持C120050148号审查告知书。原告仍不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的审查告知书，判决责令被告许可其申请。
上述事实有下列证据证明：
1.建设工程规划许可证申请表及所附资料（效果图、示意图、市规划局窗口承诺书、6张照片等）；
2.C120050148号审查告知书；
3.行政复议申请书及行政复议决定书。
（四）一审判案理由
湖北省宜昌市伍家岗区人民法院经审理认为：被告对原告的标牌设置申请进行审查并作出审查意见，是其履行城市规划管理法定职责的行为。原告申请设置的标牌包含其单位名称、服务内容等，属于户外广告。被告在审查该标牌设置申请时，应当依据《中华人民共和国广告法》的相关规定进行，即所许可设置的标牌不得危及人身财产安全，妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌。被告经审查认为原告申请设置的标牌妨碍工作环境，影响市容市貌，而不予准许，符合上述法律规定。被告在法定期限内对原告的设置申请不予准许并书面告知理由，符合法律规定，其程序合法。但审查告知书未依法告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，所适用的法律法规依据亦不具体明确，明显存在瑕疵。原告认为被告在不允许其设置标牌的同时，却许可同等情况的他人设置广告标牌，违反了行政行为的公平原则，但其未提供证据证明他人设置标牌得到了被告的行政许可，对其主张不予采信。另原告主张他人既是违法设置就应予以拆除，但该主张与本案系不同的法律关系，本案不予审理。
（五）一审定案结论
湖北省宜昌市伍家岗区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告2005年12月28日作出的C120050148号审查告知书。
案件诉讼费100元，由原告承担。
（六）二审情况
1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
原审判决没有审查被上诉人不予许可的理由是否合法、适当。《中华人民共和国广告法》所规定的户外广告的设置是不得影响他人的生产生活，上诉人在自己承租房屋的阳台上设置广告，不会对他人造成影响。原审判决认定上诉人申请设置的户外广告影响市容市貌没有依据，是否影响市容市貌是一种主观性判断，法律对此并未作出规定，被上诉人对于是否影响市容市貌应当公正地进行认定。原审判决在认定他人设置广告是否合法的问题上，错误地适用了举证责任，被上诉人主张这些招牌的设置未经其许可，应当由被上诉人承担举证责任，而非上诉人。他人在相邻地段设置广告招牌时日已久，且一直未被认定为非法，也未被查处，应当视为合法。原审判决适用法律错误，在认定了审查告知书未告知申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、适用法律法规依据不具体明确、明显存在瑕疵的情况下，仍旧维持审查告知书错误。上诉人上诉请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的审查告知书，责令被上诉人许可其申请。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
《中华人民共和国广告法》第三十二条规定，妨碍生产或者人民生活、损害市容市貌的，不得设置户外广告。上诉人作为一个法人机构，其工作人员的生产生活和工作环境同样应得到保障，而不仅仅是不对他人造成影响。该条款同时规定，县级以上人民政府禁止设置户外广告的地方不得设置户外广告。《关于整治城区户外广告、招牌，标牌的通告》（以下简称《通告》）对整治范围、内容及设置规范都提出了明确要求，被上诉人根据该《通告》制定并公布实施的《报建指南》对一楼以上单位的指示标牌设置进行了明确规定，上诉人申请设置标牌的位置不符合上述规定，被上诉人也是依据上述规定认定其“影响市容市貌”，该认定是合法的。上诉人主张他人设置的招牌经过了许可，应当由上诉人承担举证责任。被上诉人请求二审法院维持原审判决。
2.二审事实和证据
湖北省宜昌市中级人民法院经公开审理查明：按照宜昌市人民政府办公室宜府办发（2001）147号《宜昌市规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，城市规划实施过程中的行政处罚职能已交由宜昌市城市管理局行使。其余事实与证据均与一审相同。
3.二审判案理由
湖北省宜昌市中级人民法院经审理认为：按照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，城市建设工程包括“建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施”等，上诉人申请设置永久性单位名称标牌属于该条款所规定“其他工程设施”。但是对于全国各地的各种建设工程许可的实质条件，该法仅规定了相应的原则，该法第二十三条规定：“各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调。”被上诉人作出的审查告知书上载明的依据是“《中华人民共和国城市规划法》及有关技术规范要求”，宜昌市市容环境综合整治月活动领导小组2005年12月7日发布的《通告》及被上诉人公布实施的《报建指南》对于单位名称标牌的设置进行了具体的规定。该《通告》及《报建指南》属于县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的其他规范性文件。经本院审查，该《通告》及《报建指南》中的相应规定并未违反法律、地方性法规的禁止性规定，相应内容也未违反法律、地方性法规的立法原则和目的。在本案中，该《通告》及《报建指南》作为被上诉人作出审查告知书的依据应属合法、有效。为了维护城市形象及市容市貌，《通告》及《报建指南》的制定目的是解决户外广告、招牌、标牌的设置严重影响城市形象及市容市貌的问题，并对户外广告的整治、报建作出了明确的要求并规定了具体的标准。《通告》及《报建指南》从城市形象及市容市貌管理的角度而言也是合理、适当的。
《通告》第一条确定了市容环境综合整治的重点区域，云集路名列其中。《报建指南》对于临街建筑设置招牌、标牌规定了具体的标准，即“设置要求”第2项：“在一层门沿以上、二层窗台以下设置，高度原则上不超过1.5米”，“对于一楼以上单位，可在入口处墙面上规范设置铜牌等指示标志。”上诉人申请设置的永久性单位名称标牌长达28.9米，高2.4米，设置的地点在二楼临街面向云集路房屋的窗外，属于《通告》及《报建指南》所规范的户外招牌、标牌。但该标牌的高度和位置不符合《报建指南》的规定，被上诉人据此作出不同意上诉人设置标牌的审查告知书是正确的。
4.二审定案结论
湖北省宜昌市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费100元，由上诉人负担。
（七）解说
本案审理过程中主要需注意以下三个问题：
1.其他行政规范性文件的适用
其他行政规范性文件，是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。
我国《行政诉讼法》规定了行政诉讼适用法律的原则是以法律、法规为依据，参照规章。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定的是法院可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件，该条规定将规章和其他规范性文件置于同等位置。而《行政诉讼法》规定法院对于不适当规章的处理方法又过于烦琐，以至于法院（特别是低层级法院）在面对以其他行政规范性文件作为具体行政行为依据的案件时，往往就不加甄别、不进行审查，而直接适用这些其他行政规范性文件。2004年，最高人民法院颁布了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，该《纪要》虽然不是正式的司法解释，但是它对行政诉讼案件的法律适用问题进行了详细、明确的规定，可操作性极强。该《纪要》规定：“行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”这一规定明确了其他行政规范性文件在行政诉讼中的地位，也明确了法院对这类规范性文件的具体处理方法，即从合法、有效、合理或适当三个方面进行审查。本案法院的审查正是严格按照《纪要》的规定来进行的。
2.原告的诉讼请求是否应予支持
被告以宜昌市市容环境综合整治月活动领导小组发布的其他行政规范性文件——《通告》及其《报建指南》为依据，作出了本案的被诉具体行政行为——审查告知书。法院在对《通告》及《报建指南》的合法、有效、合理或适当这三个方面进行了审查后，确认了《通告》及《报建指南》的效力，并认定了审查告知书的合法性。
关于本案审查告知书的合理性问题，原告主张被告许可同等情况的他人设置广告标牌，被告主张这些广告招牌的设置未经其审批，对这一问题的举证责任应当由谁承担呢?由于在原、被告的主张之间，原告的主张属于积极主张，被告的主张属于消极主张，原告应当对自己的积极主张承担举证责任。尽管在行政诉讼中，主要的举证责任是由被告承担的，但是被告的举证责任主要在举出证据证明具体行政行为的合法性上，被告不应当对自己的消极主张承担举证责任。
另外，对于他人广告招牌设置的查处问题，由于这不属于被告的法定职责，不能以此认定审查告知书不公平、不公正。
3.对存在瑕疵的具体行政行为所应采取的判决形式
行政诉讼过程中，完全达到了具体行政行为合法性审查标准的被诉行为寥寥无几。在面对具体行政行为存在的某些瑕疵时，相对人指出了，法院也察觉了，但是又不足以判决予以撤销，这时法院往往就采取“不影响实质权利”，“不对具体行政行为的实体合法性产生影响”等用语进行评述，这种评述往往又自觉不自觉地陷入“重实体、轻程序”的误区。本案的最终判决结果大致是可行的，但是在被告作出审查告知书存在未告知申请行政复议和提起行政诉讼权，而且适用的法律法规也不明确的情况下，仍旧使用维持判决，这种判决结果并不能说服当事人。当然，存在这个问题的原因也许在于司法解释对驳回诉讼请求判决这一判决形式的适用范围规定过于狭窄，法院在具体适用“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”这种口袋条款时也存在针对性不强的难题。至于确认合法或者有效判决，因为这种判决形式的前提是“被诉具体行政行为合法”，但是这种“合法”的标准和程度是什么也不是很容易就能够区分清楚。
但是，笔者认为本案适用驳回原告诉讼请求的判决形式可能更好，使用这种判决形式最起码可以表明法院在面对存在着某些瑕疵的具体行政行为时的态度。
（湖北省宜昌市中级人民法院 闵珍斌）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第141 - 147 页
