（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省漳州市东山县人民法院（2006）东行初字第3号。
二审判决书：福建省漳州市中级人民法院（2006）漳行终字第51号。

2.案由：不服拆迁行政裁决。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：林某，男，汉族，无业。
法定代理人：林某1（林某之子），汉族，无业。
委托代理人：傅梅生，男，福建省漳州市诏安县148法律服务所法律工作者。
被告（上诉人）：福建省漳州市东山县建设局。
法定代表人：林某2，该局局长。
委托代理人：陈平生，福建三和律师事务所律师。
第三人：宏益基业（东山）建设开发有限公司。
法定代表人：洪某，该公司董事长。
委托代理人：曾某，女，汉族。

4.审级：二审。

5.审判机关和组织
一审法院：福建省漳州市东山县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄长泉；审判员：林春春、涂秀珠。
二审法院：福建省漳州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄永红；审判员：蔡月新；代理审判员：盖华丽。

6.审结时间
一审审结时间：2006年7月11日。
二审审结时间：2006年12月30日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告东山县建设局于2005年12月9日作出东建（2005）拆裁第005号房屋拆迁裁决书：（1）被申请人应在接到裁决书之日起15日内腾房搬迁；于2005年12月9日至2005年12月25日履行搬迁腾房义务。（2）东山县西埔镇东埔街东桥巷191号房屋的现状、建筑面积以该房屋证据保全公证书为确定依据。（3）申请人在西埔C区旧城改造时，实行以货币补偿为主，房屋产权调换为辅。1）若以货币补偿，申请人应支付给被申请人房屋补偿费93 583元。申请人还应支付给被申请人房屋搬迁费4元／m2共676元和三个月临时安置补助费4元／m2共2 028元，补偿金额共96 287元。2）若以产权调换，应结清旧房补偿金额，申请人提供规划建成“宏益商城”F座的二至五层共四层，每层的单房的两套，三房的三套，共二十套直接作为产权调换房屋，建筑面积分别为55.9m2／套、59.2m2／套、112m2／套、125m2／套。被申请人可自主选择不同大小的房屋，申请人根据新房期货市场价，定出比该价格略低的价格，住宅1 000元／m2，店面5 500元／m2，为产权调换新房价格。产权调换以等价交换为原则，由申请人按被拆除房屋的评估价对被申请人进行补偿，再由被申请人按市场价购买申请人提供的产权调换房屋，被拆迁房屋的评估价与产权调换房屋的市场价进行差价结算，多退少补。被申请人实行产权调换时，可根据安置房屋面积在被拆迁房屋面积之内，享有的5%的价格优惠，超出部分不予优惠。货币补偿的，在被申请人交房5天内，申请人应当提交拆迁房屋资金的提存证明。产权调换的，在交新房之日起5天内结算差价，双方签订补偿安置协议。

2.原告诉称
被告裁决认为拆迁人在旧城改造时，实行以货币补偿为主、房屋产权调换为辅，违背了被拆迁人自由选择补偿方式的法律原则。对此，国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条作出明确规定。《福建省城市房屋拆迁管理条例》第十五条、福建省人民政府《关于对残疾人实行优惠政策的若干规定》第十三条均规定，拆迁像原告这种对象的房屋，应当对原告予以适当优惠和妥善安置。依据上述法规，原告选择在拆迁地域产权调换一间门面和一套住房，该要求依法应得到支持。被告在裁决中以（2005）第408号房地产估价报告书作为裁决的依据，是适用依据错误。该估价报告关于估价机构的确定，违反了建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条的规定。同时，该估价报告以2004年12月3日为估价时点，其评估价格标准是2003年5月份《东山县城镇房屋拆迁估价指导意见》中的政府指定参考价，原告房屋的宅基地属一级商业用地，但地价仅按 308元／m2计算，违反了建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一、十三、十四条的规定。我们得到估价报告后，向当时负责协调的镇政府口头提出异议。据此，被告的裁决违反了拆迁中的补偿安置和房地产估价中的公开、公正、公平市场交易价原则，严重损害被拆迁人的合法权益，特请求法院依法撤销被告作出的具体行政行为。

3.被告辩称
我局是房屋拆迁管理部门，依法对东山县区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。东山县西埔C区旧城改造合法。本案房地产估价报告符合《福建省城市房屋拆迁管理条例》第二十条的规定，可以作为拆迁裁决的依据。原告认为其拆迁的房屋属于商业用房没有依据，其要求选择在拆迁地域产权调换一间门面和一间套房于法不符。原告收到估价报告后并未提出异议，已丧失申请重新评估的权利。在申请人宏益基业（东山）建设开发有限公司向我局提出房屋拆迁纠纷裁决申请后，我局依法收集了相关证据，审查了申请人提供的全部资料，履行了法定程序，在当事人无法达成一致意见的情况下，经我局领导班子集体讨论，依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六、三十一条，《福建省城市房屋拆迁管理条例》第二十二、二十六条，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条的规定，作出了东建（2005）拆裁第 005号房屋拆迁裁决书，该裁决事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院依法维持，并驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
安置房已经没有了，要等再建才有，“宏益商城”F座已建成并全部销售出去。请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
福建省漳州市东山县人民法院经公开审理查明：第三人宏益基业（东山）建设开发有限公司是一个具有房地产资质的企业。2003年9月16日，东山县建设局核发给第三人东建拆许字（2003）第01号房屋拆迁许可证，拆迁范围东至西陈路，南至规划路，西至规划路，北至西前路；拆迁期限从2003年9月20日至2003年12月20日。翌日，被告发布了拆迁公告。在法定期限内第三人两次向被告申请拆迁延期，被告批准拆迁期限延长至2006年12月20日止。第三人制定了拆迁计划和安置方案，绘制了安置房平面图。原告林某址在东山县西埔镇东埔街东桥巷191号的房屋位于拆迁范围内。其用地面积141.7m2，建筑面积169.09m2。第三人委托福建信源评估咨询有限公司对原告的房屋进行评估，该评估机构于 2005年9月30日作出闽信源房估字（2005）第408号估价报告，该估价报告确定估价时点为2004年12月3日，并依照东山县人民政府2003年5月19日发布的东建综（2003）14号文，即《东山县城镇房屋拆迁货币补偿指导意见》进行评定估算。原告房屋评估价值为人民币93 583元。其中单位地价确定为331元／m2。在2005年9月27日至11月1日期间，第三人与原告就补偿方式、安置等问题多次协商未果。第三人于2005年11月9日向被告提出裁决申请，被告召集双方召开了质证、调解会，原告提出家庭困难无力购买住房，其房屋属商业用地，评估不切实际等意见，与第三人的意见差距大，双方不能达成补偿安置协议。被告经领导班子集体讨论后于2005年12月9日作出东建（2005）拆裁第005号房屋拆迁裁决书，被告履行了受理、送达有关法律文书，作出裁决等法律程序，原告对裁决不服，诉至法院。原告林某系智力残疾人，属低保户。第三人已建成“宏益商城”F座并全部予以销售。
上述事实有下列证据证实：
1.营业执照及法定代表人身份证明。
2.委托拆迁协议书。
3.拆迁计划、安置方案。
4.安置房平面图。
5.西国用（2000）字第3529号国有土地使用证，主要内容为：地址在东山县西埔镇东埔街东桥巷，面积141.4m2，其土地使用者系林某。
6.拆迁房现场丈量方位草图。
7.房地产估价报告及送达回证，主要内容：估计时点为2004年12月3日（批准延期之日），根据东山县房屋市场买卖较少和房屋出租少，很难采用收益法和市场比较法的实际情况，采用成本法对房屋建筑物单价进行评估，采用市场比较法基准地价系数修正法对地价进行评估；依照东建综（2004）14号《东山县城镇房屋拆迁货币补偿指导意见》（2003年5月19日发布）等进行分析、评定估算；拟拆迁房屋（含土地使用权）所表现的公允拆迁货币补偿评估价值为93 583元，估价报告应用的有效期：自2005年10月 8日至2006年10月7日止。
8.协商笔录，主要内容为：拆迁人分别于2005年9月27日、10月2日、11月1日与被拆迁人林某及其家人见面，就安置情况、赔偿依据、评估情况等问题进行协商，但被拆迁人提出调换两套单元房及解决家庭的生活出路的要求，双方差距大，最终未能达成协议。
9.被申请人身份证、户籍证明。
10.西埔村委会的证明、证明书、税务登记证各1份，主要内容为：原告居住的房屋原系“芳成杉行”所在地，在“文化大革命”期间被西埔村借用作为“合作医疗站”服务场所；1983年9月30日东山县税务局核发个体经营税务登记证，经营者为陈细金，经营地址为西埔市场。
11.质证会记录，主要内容为：2005年11月24日，被告召集双方当事人召开质证会，原告方提出家庭困难，没有能力购买住房，要求回迁安置，按原用地面积赔偿。另外，原告的房屋属商业用地，评估不切实际。
12.裁决申请书。
13.拆迁许可证。
14.拆迁公告。
15.延长拆迁申请及答复，主要内容为：2003年12月1日、2004年12月3日第三人先后两次向被告申请拆迁延期，均获得被告同意；拆迁期限延长至2006年12月 20日止。
16.送达回证3份，主要内容为：2005年11月13日、11月16日，被告分别向第三人和原告送达了裁决受理通知书和裁决申请书及答辩通知书；2005年12月9日，被告分别向第三人和原告送达了房屋拆迁裁决书。
17.通知书（存根联），主要内容：原告如对房屋资产评估报告书有异议，可在接收后15日内另行委托评估。
18.裁决申请的通知书。
19.提交答辩通知书。
20.原告的答辩书，主要内容为：我家土地属一级商业用地，房屋评估价格不合理。我们经济特别困难，政府还支付部分生活保障金，现没有能力购买住房，要求回迁安置。21.评议笔录。
22.2005年12月9日作出的东建（2005）拆裁第005号房屋拆迁裁决书。

（四）一审判案理由
福建省漳州市东山县人民法院经审理认为：被告东山县建设局是东山县城市房屋拆迁管理部门，负责东山县行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。被告在召开质证会时，原告对估价报告有异议，且提出其房屋属商业用房，宅基地属一级商业用地。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第（四）项规定：“……当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据……”建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十二条第三款规定：“对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认……”被告未按上述规定执行，属执法程序违法。本案被告作出的裁决事实不清，证据不足，具体体现在：（1）估价报告在价值标准、估价时点问题上与法不符，违反了建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款、第三款、第十四条的规定。（2）原告系低保户，裁决时未按有关规定予以优惠。（3）被告在裁决中，采用第三人确定的新房（产权调换房屋）价格，住宅为1 000元／m2，店面为5 500元／m2，于法无据。建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第二十八条第一款规定：“以产权调换作为房屋拆迁补偿、安置方式的，对所调换房屋的房地产市场价格进行的评估，参照本意见执行。”《福建省城市房屋拆迁管理条例》第十九条第一款规定：“被拆迁房屋和所调换房屋价格的评估由具备相应资格条件的评估机构承担……”新房价格依法应通过评估确定。（4）原告自始至终要求产权调换，第三人已建成“宏益商城”F座并全部销售，致使裁决无法得到执行。（5）裁决未确定产权调换时，拆迁人应当支付搬迁补助费、临时安置补助费。被告也未对搬迁过渡方式、过渡期限、周转房地点、面积等内容进行裁决，裁决内容不具体、不明确，违反《福建省城市房屋拆迁管理条例》第十二条、第十三条的规定。综上所述，被告作出的裁决程序不合法，事实不清，证据不足，裁决内容也不符合法律规定，依法应予撤销。

（五）一审定案结论
福建省漳州市东山县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，作出如下判决：
撤销被告东山县建设局于2005年12月9日作出的东建（2005）拆裁第005号裁决。
案件受理费人民币100元，由被告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审被告）诉称
1）原审判决认为上诉人的执法程序违法是错误的。因建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第（四）项规定的前提是当事人对评估结果有异议，但本案被上诉人并没有依法明确表示其对评估报告有异议，故上诉人无须委托房地产专家评估委员会进行鉴定。建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》规定：对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政管理部门申请确认。对于本案房屋性质是属于商业还是住宅的问题，上诉人作为城市规划行政主管部门在拆迁裁决书中已进行了确认，被上诉人的土地证也载明是住宅而非商业用地，故上诉人的整个裁决程序完全合法。2）原审认为上诉人作出的裁决事实不清，证据不足是错误的。原审认为估价报告在价值标准、估价时点问题上与法不符；认为被上诉人属低保户，裁决未按规定予以优惠；认为上诉人在裁决中釆用第三人确定的新屋价格，住宅为1 000元／m2，店面为5 500元／m2，于法无据；认为被上诉人自始至终要求产权调换，第三人已建成“宏益商城”F座并全部销售，致使裁决无法执行；认为裁决未确定产权调换时，拆迁人应当支付搬迁补助费、临时安置补助费的金额等等均是错误的。上诉人原审提供的证据材料是充分的，完全能够证明上诉人作出的拆迁裁决事实清楚，证据充分，为此请求二审法院依法撤销原判，改判维持上诉人作出的房屋拆迁裁决，驳回被上诉人的诉讼请求。
（2）被上诉人（原审原告）辩称
1）上诉人称被上诉人对第三人送达的房地产估价报告书没有依法明确表示有异议，是对事实的歪曲。上诉人向原审提供的第18份证据，被上诉人在裁决中的答辩书和第22份证据质证会记录，都充分证明被上诉人对估价问题有重大异议。2）依据有关政策和文件规定，被上诉人的地产应属一级商业地段，按东山县人民政府基准地价，被上诉人的地产单价在2000年就可达人民币1 800元，而到上诉人裁定的2005年12月，被上诉人的地产每平方仅有331元，这样的价格上诉人为何避而不谈。3）上诉人裁决时是2005年12月，那么其作出裁决的依据，就应当以建设部2004年实施的《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定为主，上诉人的作为明显违反上述法规。4）根据有关政策、法规的规定，拆迁裁决时应给特困户以优惠政策，但上诉人未按有关规定给予优惠是错误的。5）根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十六条规定，“拆迁估价一般应当采用市场比较法”，因而上诉人所确定的房屋及店面的价格与法无据。6）原审第三人在一审庭审中确认“宏益商城”已全部售完，现又称留有店面，自相矛盾。综上，原审认定上诉人作出的裁决程序不合法，事实不清，证据不足，据此判决撤销上诉人的东建（2005）拆裁第005号裁决是正确的，请求二审法院维持原判。
（3）原审第三人未作书面答辩，但在庭审中支持上诉人的主张

2.二审事实和证据
福建省漳州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
福建省漳州市中级人民法院经审理认为：原判认定上诉人东山县建设局作出的东建（2005）拆裁第005号房屋拆迁裁决书事实不清，证据不足，程序不合法，判决予以撤销正确。根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第（四）项规定：“……当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据……”建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十二条第三款规定：“对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认……”本案被上诉人在质证会及答辩书中均对估价报告及房屋性质提出异议，但上诉人未按上述规定执行，属执法程序违法；被上诉人提供残疾人证明、居委会证明和存折一份以证明其属低保户，但上诉人在裁决时未按有关规定予以优惠；被上诉人在质证会上已明确表示要求产权调换，但原审第三人已建成的“宏益商城”F座却全部销售完，致使裁决无法得到执行。根据建设部《城市房屋拆迁管理条例》第十二、十三条的规定，上诉人未对搬迁过渡方式、过渡期限、周转房地点、面积等内容与被上诉人订立拆迁补偿安置协议等。综上，上诉人作出的裁决书事实不清，证据不足，原审据此判决予以撤销正确，应予维持。上诉人上诉提出被上诉人没有依法明确表示对评估报告及房屋性质有异议；且上诉人在原审提供的证据材料是充分的，完全能够证明上诉人作出的拆迁裁决事实清楚，证据充分等上诉理由均缺乏事实和法律依据，该上诉理由不能成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
福建省漳州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币100元，由上诉人东山县建设局负担。

（七）解说
近年来随着社会经济不断发展，城市化进程不断扩大，伴随而来的是各项经济建设用地快速扩张。城市建设用地在不断向外延扩展，导致拆迁数量大增，随之诉讼到人民法院的城市房屋拆迁行政案件也不断增多。城市拆迁工作中的问题和矛盾不断暴露，拆迁行政案件已成为近几年来行政诉讼新的热点、难点。就本案来说存在的问题是：认定被告作出拆迁裁决程序违法主要是从以下几个方面来把握的。
1.原告对估价报告及房屋性质存在异议，被告未予考虑
根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第（四）项规定：“……当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据……”建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第十二条第三款规定：“对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认……”本案被上诉人在质证会及答辩书中均对估价报告及房屋性质提出异议，且坚持要求产权调换，但上诉人未按上述法律规定执行，属执法程序违法。具体体现在：被告在裁决中引用的估价报告在价值标准、估价时点及估价行为上与法不符。该估价报告的时点是2004年12月，操作的时间是2005年9月，而引用的估价标准却是2003年 5月由东山县政府部门的指定价格。该估价违反《城市房屋拆迁估价指导意见》第五条“房屋拆迁估价评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格”，第十一条“拆迁规模大，分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点，拆迁估价的从价值标准为公开市场价值”。
《福建省城市房屋拆迁管理条例》第二十三条规定：“被拆迁房屋的用途以房屋所有权证登记的用途为准……房屋所有权证未登记房屋用途的，由产权登记部门依照职权或者根据房屋所有权人的申请，按照本条的规定调查确认……”原告自始至终提出其房屋属于商业用地，但被告并未对此进行调查确认。被告作为城市房屋拆迁行政主管部门，如果对拆迁中存在的种种问题抱着推卸责任的态度，则势必产生不良影响。评估公司未按该地区评估方面的规定程序办理，剥夺原告的一系列权利，被告还就此径行作出裁决，显然程序违法。
2.被告未在拆迁裁决方面给特困户以优惠政策
根据福建省人民政府《关于对全省残疾人实行优惠政策的若干规定》第十三条规定，原告属于应当予以适用优惠和妥善安置的对象。原告提供的残疾人证明、居委会证明和存折可以证明原告属低保户，但被告在裁决时未按有关政策规定予以优惠。
3.原告要求产权调换，但第三人却将已建成的房屋全部销售，致使裁决无法得到执行
虽然被告在裁决中有作出产权调换，但裁决中对被拆迁人要求产权调换却有指定性和限制性，虽有店面价格却没有店面位置，该裁决剥夺了被拆迁人对产权调换的自由选择权利。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第（三）项规定：“组织当事人调解，房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，对当事人提出的合理要求应当采纳，房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而作出损害申辩人合法权益的裁决。”故本案第三人将已建成的“宏益商城”F座店面全部销售完，致使裁决无法得到实现，导致裁决程序违法。
综合以上几个方面因素，一、二审法院认定被告所作的拆迁裁决程序违法，判决撤销被告的不合法裁决是正确的。该判决有效地保护了行政管理过程中处于弱势地位的被拆迁人，缓解了社会矛盾，对于维护社会稳定大局起着积极的促进作用。
（福建省漳州市中级人民法院　黄永红　李建国）