(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:云南省昆明市禄劝县人民法院(2004)禄行初字第1号。
二审判决书:云南省昆明市中级人民法院(2004)昆行终字第108号。
再审判决书:云南省昆明市中级人民法院(2006)昆行再终字第2号。
3.诉讼双方
原告(二审被上诉人、再审申请人):陈某,男,汉族,云南省昆明市人,原在云南省工商业联合会工作,住昆明市。
被告(二审上诉人、再审被申请人):禄劝彝族苗族自治县国土资源局(以下简称禄劝国土局),住所地:云南省禄劝县屏山镇金融街33号。
法定代表人:张某,该局局长。
第三人:昆明禄劝金荞有限责任公司(以下简称金荞公司),住所地:禄劝县马鹿乡。
法定代表人:张某1,该公司经理。
5.审判机关和审判组织
一审法院:云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:匡连学;审判员:张永寿、李光学。
二审法院:云南省昆明市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:马勇;审判员:聂红宾、王学富。
再审法院:云南省昆明市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:曾庆娟;审判员:和昆;代理审判员:肖非。
6.审结时间
一审审结时间:2004年10月20日。
二审审结时间:2005年1月18日。
再审审结时间:2006年11月10日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
被告于2001年9月7日向第三人核发5301280120061号采矿许可证,又于2003年8月8日为该第三人办理延续登记并向其核发5301280330024号采矿许可证。
(2)原告诉称
禄劝于2000年5月8日给我核发 5301280010031号采矿许可证(以下简称31号证)之后,又于2001年9月7日向金荞公司核发5301280120061号采矿许可证(以下简称61号证),该证核定的矿山地点和范围与我所持许可证相同,而我未出具过任何变更的委托书。2003年8月8日,禄劝国土局为金荞公司办理延续登记时又向其核发了5301280330024号采矿许可证(以下简称24号证)。禄劝国土局向金荞公司核发61号证、24号证的行为侵犯了我的合法权利。故请求判决禄劝国土局行政行为违法并撤销其向金荞公司核发的61号证和24号证。
(3)被告辩称
1)矿点浑水塘石厂的出资人为金荞公司和陆良建筑工程公司,被告颁发31号证及变更颁发61号证的行为均是依出资人的申请而为。根据“采矿出资人为采矿权申请人”的法律规定,被告颁证和变更许可证的具体行政行为证据确凿,适用法律正确,符合法定程序,并无不当。2)31号证不属于陈某所有,陈某没有原告的主体资格。矿山占有土地的使用权由金荞公司取得,陈某与金荞公司是委托关系,31号证的采矿权人列为陈某,是陈某滥用委托权利,隐瞒事实真相,越俎代庖的结果。3)24号证已被注销。原告在诉状中请求撤销24号采矿许可证的诉请,首先,该请求未经行政复议就提起诉讼,违反法定程序;其次,原告的诉请分属两个不同的具体行政行为,不属于人民法院法定合并审理的情形,不宜在本案中一并解决;再次,原告起诉时,我局已注销了24号证,已不存在由人民法院判决撤销的事实。综上所述,我局所作具体行政行为事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。原告无权提起诉讼,请求法院予以驳回。
(4)第三人述称
陈某无行政诉讼的主体资格,名为陈某的采矿许可证,实为金荞公司的,陈某领取许可证是依金荞公司的委托而为。请求驳回陈某的诉讼请求。
2.一审事实和证据
云南省昆明市禄劝区人民法院经公开审理查明:2000年8月29日,禄劝县矿管会向陈某颁发了31号证,有效期为2000年8月29日至2003年8月30日。2001年9月 7日,经第三人金荞公司申请,该矿管会将上述31号证的采矿权人变更为金荞公司并向其颁发了61号证。2002年6月,该县矿管会划归禄劝国土局管理。2003年8月8日,经金荞公司申请,禄劝国土局向该公司颁发了延期后的24号证。同年9月 19日,禄劝国土局以办证程序违法应视为无效为由,收回并注销了24号证。2003年12月12日,原告陈某起诉要求判决禄劝国土局向金荞公司颁发61号证和24号证的具体行政行为违法并撤销上述两证。原一审法院以陈某未经行政复议为由,作出(2004)禄行初字第1号行政裁定书,驳回陈某的起诉。陈某上诉后,原二审法院以陈某已经过行政复议为由作出裁定:撤销一审裁定,由禄劝县人民法院继续审理。
3.一审判案理由
云南省昆明市禄劝县人民法院经审理认为:(1)陈某、禄劝国土局、金荞公司均具有行政诉讼要求的适格的原告、被告和第三人的主体资格;(2)陈某的 31号采矿许可证依法有效;(3)61号采矿许可证属重复许可,应属无效;(4)24号采矿许可证是对31号采矿许可证的延期许可,亦属无效。
4.一审定案结论
云南省昆明市禄劝县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(四)项,以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(三)项之规定,作出如下判决:
被告禄劝彝族苗族自治县国土资源局以证号为5301280120061和 5301280330024作出的采矿许可证行政许可行为无效。
(三)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人(原审被告)诉称
一审判决认定事实不清,陈某并非采矿权人;一审适用《行政许可法》和《行政诉讼法》第五十四条第(四)项都是错误的。请求二审改判驳回原告的诉讼请求。
(2)被上诉人(原审原告)辩称
一审认定事实清楚,证据确凿。矿产资源出让合同书违法无效,第三人承包土地无证据证明,上诉人重复颁发许可证系滥用职权。第三人的24号许可证已被上诉人确认无效。请求驳回上诉,维持原判。
(3)第三人述称
陈某不是合法的采矿权人。采矿权变更陈某是同意的,另一民事案件中,法院作出判决后,陈某已经收取了采矿权转让费,不变更才不合理。
2.二审事实和证据
云南省昆明市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实及证据。
3.二审判案理由
云南省昆明市中级人民法院经审理认为:
(1)本案上诉人禄劝国土局作出的行政行为发生在我国《行政许可法》正式实施以前,应当适用当时的法律、法规的规定。
(2)本案上诉人作为县级以上地方人民政府地质矿产行政管理部门,依法享有作出本案行政许可及变更、延续和注销采矿许可证的行政职权和职责,具备本案合法的行政主体资格。上诉人依法提供的证据已证明一审第三人向上诉人申请本案31号采矿许可证的行政许可变更时提交了申请书、采矿权转让协议和31号采矿许可证,其中协议明确约定“合同正式签字后,甲方(陈某)即把开采许可证交给乙方(张某),由张继宗办此过户手续”。上诉人办理变更采矿许可手续向第三人颁发61号采矿许可证具有事实根据和法律依据;在61号采矿许可证的许可有效期限届满前,第三人作为新的采矿权人按期向上诉人提交了申请书、采矿权延续申请登记书,经上诉人审批办理了许可延续登记手续并颁发采矿许可证(24号证)。上诉人的上述延续审批登记及颁证的行政行为也具有法律依据和事实根据。上诉人通知确认24号采矿许可证无效,要求一审第三人交回该采矿许可证办理注销手续的行政行为,按照行政行为公定力的基本原理,对此本院予以尊重。被上诉人陈某要求确认无效并撤销 61号、24号采矿许可证的诉讼请求缺乏充分的理由,依法应予驳回。
4.二审定案结论
云南省昆明市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、第七十四条,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条、第七十条与第五十六条第(二)、(四)项的规定,作出如下判决:
(1)撤销禄劝彝族苗族自治县人民法院(2004)禄行初字第1号行政判决书。
(2)驳回一审原告陈某的诉讼请求。
(四)再审诉辩主张
再审申请人诉称:(1)原二审判决违反行政诉讼程序。禄劝国土局在诉讼过程中向法院提供的证据大部分为其具体行政行为作出后,由委托代理人另行收集取得,违反法律规定(如石矿山转让协议、补充协议即是在具体行政行为作出后,从禄劝法院的另一民事案件卷宗中调取后复印提交);二审法院在无不可抗力因素存在或原告提出新的反驳理由或证据的情况下,准许禄劝国土局补充提交证据,违反法律规定;二审法院对禄劝国土局超过法定期限提供的其作出具体行政行为的证据、依据予以认定,也违反了法律规定。(2)金荞公司不是适格的第三人,法院追加其为第三人参加诉讼违反法律规定。(3)二审认定事实不清,适用法律错误。第一,禄劝国土局存在重复颁发许可证的行为;第二,石矿山转让协议、补充协议书约定的采矿权的受让人是“张某”而非“金荞公司”;第三,根据《行政许可法》第八十三条第一款的规定,本案除二审适用的《矿产资源法实施细则》、《矿产资源开采登记管理办法》和《云南省矿产资源管理条例》外,《行政许可法》也是可以适用的。
(五)再审事实和证据
云南省昆明市中级人民法院经审理,确认原一、二审认定的事实和证据。
另确认:禄劝国土局在本案一审诉讼中向禄劝彝族苗族自治县人民法院提交的其作出颁发61号证具体行政行为的证据包括:金荞公司申请31号证行政许可变更提交的申请书、31号采矿许可证、石矿山转让协议、补充协议书等9份证据,但无31号证载明的采矿权人陈某本人申请变更的证据。其中,石矿山转让协议和补充协议书系从禄劝县人民法院(2002)禄民初字第712号案件卷宗中对陈某提交的原件复印后提交。该两份协议的双方当事人是陈某和张某。陈、张在该两份协议中约定,陈某将其所属的龙海浑水塘石料场以20万元转让给张某,所有权和经营权归张某所有。合同正式签订后,陈某即把开采许可证(即31号证)交给张某,由张继宗协助张某在矿管会办理变更过户手续,变更给张某。申请书载明的金荞公司的申请请求为,把矿山负责人变更为金荞公司的张某1。
(六)再审判案理由
云南省昆明市中级人民法院经审理认为:
(1)金荞公司作为陈某诉请撤销的禄劝国土局颁发的61号、24号证载明的采矿权人,与禄劝国土局的该具体行政行为有利害关系,是本案适格的诉讼主体,原一审法院通知其作为第三人参加诉讼并无不当。
(2)禄劝国土局向金荞公司颁发除“采矿权人”以外其余内容与31号证相同的61号证的行为,属于对同一权利的重复许可。
(3)禄劝国土局将31号证变更为61号证的证据显属不足。一是金荞公司申请变更的是矿山负责人,而非采矿权人;二是诉讼中禄劝国土局提交的金荞公司申请采矿权变更的重要依据——石矿山转让协议和补充协议书不是金荞公司申请变更时或者禄劝国土局作出行政许可变更的具体行政行为之前提交的,而是在本案一审诉讼中,禄劝国土局从禄劝县人民法院的另案卷宗中复印后提交,依法不应认定其为作出具体行政行为的证据;三是从石矿山转让协议和补充协议书所载明的内容看,采矿权的受让人为“张某”而非“金荞公司”,金荞公司申请变更时未能提交其从已受让取得石矿山采矿权的张某处又受让取得石矿山采矿权的依据。
(4)禄劝国土局颁发61号证的程序违法。禄劝国土局在采矿权人陈某未向其申报变更31号采矿许可证的情况下,仅凭金荞公司的单方申请,即向金荞公司审批变更颁发了61号采矿许可证,违反了云南省人大常委会颁布的地方性法规《云南省矿产资源管理条例》第二十六条关于“转让采矿权,应由采矿权转让双方当事人签订书面合同,共同向原颁发采矿许可证机关申报,经审核后,逐级上报至审批机关。审批机关批准采矿权转让申请之后,应当及时通知原发证机关办理采矿许可证变更登记”的规定,属程序违法。
(5)24号证在本案起诉前,已被禄劝国土局以办证程序违法、颁证行为无效为由予以注销,故本院不再对此予以评判。
(七)再审定案结论
云南省昆明市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四条第(二)项第1、3目与第七十四条,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条、第七十条、第五十七条第二款第(二)项之规定,作出如下判决:
(1)撤销禄劝彝族苗族自治县人民法院(2004)禄行初字第1号行政判决和云南省昆明市中级人民法院(2004)昆行终字第108号行政判决。
(2)禄劝彝族苗族自治县国土资源局向昆明禄劝金荞有限责任公司颁发5301280120061号采矿许可证的行政许可行为违法。
(3)驳回陈某的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币200元,由禄劝彝族苗族自治县国土资源局负担。
(八)解说
本案需要注意如下几个问题:
1.法律适用的问题。根据我国《立法法》的规定,我国法律除非有明确规定,一般不发生溯及既往的效力。《行政许可法》对施行以前已经实施的有法律依据的行政许可一般不发生追溯的效力。因此,在2004年7月1日我国《行政许可法》正式实施以前发生的行政许可行为应当适用当时的法律、法规的规定。本案禄劝国土局作出的行政许可、行政许可变更、延续、确认许可无效、通知注销的具体行政行为均发生在我国《行政许可法》正式施行之前,按照上述法律的规定,本案应当适用当时的法律、法规规定,即适用我国《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源开采登记办法》和《云南省矿产资源管理条例》的相关规定。
2.行政机关变更采矿权人,应当符合法定程序。按照我国《矿产资源法实施细则》的规定,开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权。国务院《矿产资源开采登记管理办法》也规定,开采矿产资源,由县以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门,按照省、自治区、直辖市人民代表大会制定的管理办法审批登记,颁发采矿许可证;采矿许可证有效期满,需要继续采矿的,采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前,到登记管理机关办理延续登记手续;采矿权人在采矿权许可证有效期内或者有效期届满,停办、关闭矿山的,应当自决定停办或者关闭矿山之日起30日内,向原发证机关申请办理采矿许可证注销登记手续。云南省人民代表大会常务委员会颁布的《云南省矿产资源管理条例》规定,转让采矿权,应当由采矿权转让双方当事人签订书面合同,共同向原颁发采矿许可证机关申报,经审核后,逐级上报至审批机关。审批机关批准采矿权转让申请之后,应当及时通知原发证机关办理采矿许可证变更登记。本案禄劝国土局作出变更龙海浑水塘石矿山采矿权人的具体行政行为之前,应要求双方当事人陈某、金荞公司提交书面变更申请和石矿山采矿权转让的书面合同,并依照法定程序进行。
3.行政机关应在法定期限内提供作出具体行政行为的证据,不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据;行政机关及其诉讼代理人在作出具体行政行为以后自行收集的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。本案中,关于金荞公司申请采矿权变更的重要证据——石矿山转让协议和补充协议书,禄劝国土局未在答辩期内提交,且不存在因不可抗力等正当事由不能提供的情形,故依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定,应当认定禄劝国土局将31号证变更为61号证的具体行政行为没有证据。并且,该两份证据系本案一审诉讼中禄劝国土局从禄劝县人民法院的另一民事案件卷宗中复印后提交,依照前述司法解释第三十条的规定,应视为被告在作出具体行政行为之后自行收集的证据,不能作为认定具体行政行为合法的证据。另外,该两份证据所载明的内容,也不能证明金荞公司合法取得石矿山的采矿权。因此,本案二审判决对此证据予以采信并据此认定禄劝国土局颁发61号证具有事实根据和法律依据,进而改判驳回陈某的诉讼请求是错误的。本案通过再审得到了正确的处理。
4.行政机关对同一项财产权利,不得重复许可。本案中,虽然禄劝国土局在一、二审及再审诉讼中均认为陈某无权取得31号证,但时至今日,禄劝国土局对采矿权人为陈某的31号证并未予以注销或废止。在此情况下,其向金荞公司颁发61号证的行为,属于对同一权利的重复许可,违反法律规定,应属无效。
5.对行政机关在原告起诉前已经撤销的具体行政行为,原告仍起诉要求撤销的,应告知其放弃该项诉讼请求;原告坚持不放弃的,直接予以驳回。
(云南省昆明市中级人民法院 曾庆娟)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第205 - 211 页