(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:上海市杨浦区人民法院(2005)杨行初字第56号。
二审判决书:上海市第二中级人民法院(2006)沪二中行终字第101号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):中国建筑第七工程局(以下简称中建七局),住所地:河南省郑州市城东路108号。
法定代表人:高某,该局董事长。
委托代理人:郭毅,北京市大成律师事务所上海分所律师。
委托代理人:赵健,北京市大成律师事务所上海分所律师。
被告(上诉人):上海市房屋土地资源管理局(以下简称市房地局),住所地:上海市北京西路99号。
法定代表人:冯某,该局局长。
委托代理人:应某,上海市杨浦区房屋土地管理局工作人员。
委托代理人:叶某,上海市杨浦区房屋土地管理局工作人员。
第三人(上诉人):上海凯城(集团)有限公司(以下简称凯城公司),住所地:上海市许昌路1296号。
法定代表人:吴某,该公司董事长。
委托代理人:唐一平,上海市茂众律师事务所律师。
委托代理人:朱文杰,上海市华荣律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:上海市杨浦区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张胜凤;审判员:吴晓春、刘亮。
二审法院:上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:周华;代理审判员:李金刚、田华。
6.审结时间
一审审结时间:2005年12月1日。
二审审结时间:2006年4月3日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
市房地局于2002年10月5日向凯城公司颁发了上海市房地产权证(黄证)。该产权内容为:长阳路1197号底层~三层,类型店铺,结构钢混,层数3,建筑面积715.41平方米;长阳路1207号~1213号底层~二层,类型店铺,结构钢混,层数3,建筑面积1 073.59平方米;长阳路1205号~1213号三层,类型店铺,结构钢混,层数3,建筑面积1 195.77平方米。合计建筑面积为2 984.77平方米。
(2)原告诉称
案外人上海金鹏物业发展公司(以下简称金鹏公司)欠原告工程款,原告向法院起诉并对金鹏公司申请财产保全。但被告将法院查封的物业登记至凯城公司名下,侵犯了原告的合法权益,故请求撤销被告核发的沪房地杨字(2002)第30160号房地产权证。
(3)被告辩称
被告在审核了凯城公司递交的相关材料后颁发了上述房地产权证。被告认定事实清楚,适用法律正确。被告进行的只是初始登记,与原告债权的实现无关。请求驳回原告的诉讼请求。
(4)第三人述称
原告起诉已超过起诉期限。系争房产从未登记在金鹏公司名下。第三人进行的只是初始登记。第三人与上海金鹏公司是否承担连带责任,不属本案审理范围。被告颁证行为合法,请求驳回原告诉讼请求。
2.一审事实和证据
上海市杨浦区人民法院经公开审理查明:1995年7月28日,上海杨浦区城市建设综合开发总公司(以下简称杨浦建设总公司)和深圳宝安金鹏实业股份有限公司(以下简称深圳金鹏公司)签订关于上海“杨浦金鹏花园”工程工期和物业分配补充合同。同年12月30日,杨浦区人民政府住宅建设办公室(以下简称杨浦住宅办)和上海金鹏公司为金鹏花园项目取得长阳路以北、齐齐哈尔路以东、杨树浦港以西共30 644平方米的建设用地规划许可证。1996年1月5日,杨浦住宅办和上海金鹏公司为金鹏花园项目取得本市长阳路北侧、齐齐哈尔路东侧17 577平方米和长阳路北侧7 488平方米国有土地建设用地许可证。1998年4月12日,上海金鹏公司取得建设工程规划许可证。中建七局于1995年9月21日通过招标方式与上海金鹏公司签订上海金鹏花园A区工程施工合同。工程竣工后,上海金鹏公司拖欠中建七局工程款未付,中建七局遂向本院提起诉讼,并同时申请了财产保全。本院于1998年9月9日对金鹏花园1号楼706室、1606室、1904室,2号楼808室、1107室、1908室,5号楼1层~3层全部以及901室、1105室、1208室、1306室、1606室、1706室、1807室、1901室、1905室,7号楼1208室、1402室、1403室、1501室、1507室、1508室、1608室、1706室、2004室、2207室、2302室、2406室,8号楼1603室、1806室、1901室、2005室及其第二层全部进行了查封。本院分别于1998年10月27日和1999年10月22日作出判决,确认上海金鹏公司应支付中建七局工程款、部分罚息、诉讼费、保全费共计人民币1 282.869 2万元。判决生效后,中建七局向本院申请执行。2002年7月18日,凯城公司与上海金鹏公司签订“关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书”,对金鹏花园内非居住房屋等事宜作了补充约定。同月月底,凯城公司至杨浦区房地产交易中心办理长阳路1197号底层~三层、1207号~1213号底层~二层、1205号~1213号三层房地产登记手续,并提供了“关于上海‘杨浦金鹏花园’工程工期和物业分配补充合同”、“关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书”等材料。市房地局于2002年10月5日向凯城公司颁发了上海市房地产权证(黄证)。该产权内容为:长阳路1197号底层~三层,类型店铺,结构钢混,层数3,建筑面积715.41平方米;长阳路1207号~1213号底层~二层,类型店铺,结构钢混,层数3,建筑面积1 073.59平方米;长阳路1205号~1213号三层,类型店铺,结构钢混,层数3,建筑面积1 195.77平方米。合计建筑面积为2 984.77平方米。2005年 4月,凯城公司以自己是金鹏花园5号楼1~3层裙房产权人身份提出执行异议,本院遂中止执行。中建七局遂起诉至原审法院,要求撤销市房地局核发的沪房地杨字(2002)第30160号房地产权证。
另查明,经上海市公安局杨浦分局对门弄牌号重新编订,本院原查封的金鹏花园5号楼1层~3层裙房现为凯城公司取得的上海市房地产权证中的长阳路1207号~1213号底层~二层店铺,建筑面积 1 073.59平方米,以及长阳路1205号~1213号三层店铺,建筑面积1 195.77平方米。杨浦建设总公司与杨浦住宅办实行两块牌子,一套机构。凯城公司系由杨浦住宅办组建。
上述事实有下列证据证明:
(1)市房地产登记申请书、上海市房地产登记委托书、第三人法定代表人身份证明书、身份证复印件,证明2002年第三人向被告提出初始登记申请并提交了相关证明材料;
(2)杨浦区房地产交易中心收件收据;证明被告收取第三人申请材料,当日予以受理;
(3)“关于上海‘杨浦金鹏花园’工程工期和物业分配补充合同”、“关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书”,证明第三人与上海金鹏公司于1995年和2002年对系争房的产权已明确约定归第三人所有;
(4)上海市建设用地许可证沪土用(杨浦)字(1995)第 000086号、沪土用(杨浦)字(1995)第000087号、建设用地规划许可证沪杨地(95)54号、建设工程规划许可证沪建(96)084号及建筑工程项目表,证明第三人前身上海市杨浦区人民政府住宅建设办公室与上海金鹏公司合作于1996年取得相关建设批文。
(5)上海市新建住宅交付使用许可证、杨浦公安分局编订门弄牌号通知书、单位工程质量综合评定表,证明第三人在申请时提交了上述材料,5号楼1~3层裙房现为长阳路1207号、1209号、1211号、1213号1层至3层;
(6)第三人营业执照、第三人组织机构代码证,证明第三人身份;
(7)房屋土地测绘技术报告书、总平面图和分层平面图,证明第三人已提交初始登记需要的材料;
(8)杨计经基[1993]113号文件、杨计经基[1995]144号文件、杨府土征[1993]36号文件、杨府土征[1995]54号文件、杨规土[1993]37号文件、杨规土[1995]199号文件,证明1993年经计划立项、规划核准、用地审批,上海市杨浦区人民政府住宅建设办公室取得旧区改造批文以及杨浦住宅办和上海金鹏公司获准联合开发。
(9)上海市契税纳税申报表、契税完税证,证明第三人缴纳了契税,办理了完税手续;
(10)上海市第二中级人民法院(1998)沪二中民初字第135号和(1999)沪二中民初字第205号民事判决书,证明原告是上海金鹏公司债权人,且(1999)沪二中民初字第205号民事判决书已载明上海金鹏公司于1998年7月取得上海市房地产权证;
(11)上海市房地产权证沪房地市字(1998)第100299号,证明上海金鹏公司于1998年即取得房屋产权证;
(12)上海市第二中级人民法院协助执行通知书稿,证明法院要求对5号楼1层~3层予以查封;
(13)案外人执行异议书,证明第三人认为5号楼1层~3层系其所有,故提出异议,侵犯了原告权益;
(14)关于金鹏花园查封房屋情况的复函,证明上海市房地产交易中心复函上海市第二中级人民法院5号楼1层~3层为第三人房屋,故引发本案诉讼。
3.一审判案理由
上海市杨浦区人民法院经审理认为:根据原《上海市房地产登记条例》第五条之规定,市房地局是本市房地产行政主管部门,负责房地产登记管理工作,故市房地局具有房地产初始登记的法定职权。1995年9月21日,案外人上海金鹏公司与中建七局通过招投标方式签订“上海金鹏花园A区施工合同”,约定由中建七局承建金鹏花园A区工程。因上海金鹏公司未给付工程款,中建七局向本院提起民事诉讼。案件审理中,本院对上海金鹏公司采取财产保全措施,对金鹏花园内的部分房产进行了查封、扣押。因此,市房地局不得再在法院采取保全措施的房屋上设定物权。现市房地局将法院已查封的部分房产再为凯城公司设立初始登记,该具体行政行为显然违法,应予以撤销。至于凯城公司所作中建七局起诉已超过起诉期限的述称,因市房地局作出具体行政行为时并未告知中建七局,且中建七局知道该具体行政行为时未超过作出具体行政行为之日起2年,故中建七局起诉未超过起诉期限。
4.一审定案结论
上海市杨浦区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定,作出如下判决:
撤销市房地局核发的沪房地杨字(2002)第30160号房地产权证。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人(原审被告)诉称
原审判决认定事实不清。凯城公司申请新建商品房所有权初始登记,递交了原《上海市房地产登记条例》第二十条、第二十二条规定的相关材料,符合颁发房地产权证的法律要求。此外,法院对系争房产进行查封时,该房地产尚未进行产权初始登记,无任何权利记载,权属尚未确定,该被查封的房地产并非上海金鹏公司依法所有的财产。依据《民事诉讼法》的规定,法院财产保全的对象只有两种:一是当事人的财产,二是争议的标的物。而现被查封物并非上海金鹏公司依法取得的财产,又不是争议的标的物即拖欠的工程款。因此,涉案查封不符合《民事诉讼法》规定的财产保全强制措施的法定要件。上诉人对尚未确定权属的房地产依法确认权属清楚后进行初始登记是恰当的、合法的,并且符合有关上海市高级人民法院及市房地局共同形成的房地产执行座谈会议纪要精神。故请求撤销原审法院判决并改判维持该局的颁证行为。
2.上诉人(原审第三人)诉称
同意市房地局的意见。原审法院作出判决的理由是“市房地局不得再在法院采取保全措施的房屋上设定物权”,但未能说明为何不能在保全措施的房屋上设定物权。本案的查封属于备案查封,登记类型是初始登记,并不属于变更登记或转移登记。原审法院混淆了“备案查封”与“正式查封”的区别,将正式查封后房地产管理部门无权再对房屋办理变更或转移登记的法律规定,简单地套用于“备案查封”“预查封”中进行的房屋初始登记,错误地理解了法律、司法解释及审判指导意见。财产查封的法律后果仅是不得办理财产转移过户,并不影响初始登记。查封裁定不应作为确权依据,更不该据此否定房地产部门依法履行职责的结果。原审法院的判决将有损法院的信誉,动摇房地产管理部门依法履行职责的信心。故请求撤销原审法院判决,并维持具体行政行为。
3.被上诉人(原审原告)辩称
原审判决是完全建立在事实基础上作出的。根据法院的生效民事判决所认定的事实,凯城公司与上海金鹏公司依法共有的财产产生的债务应当由其共同承担。市房地局作出的颁证行为违背了法院的生效判决。关于查封的问题,上诉人市房地局已经承认了查封是有效的,并予以协助执行系争房地产的查封。依据建设工程规划许可证,被许可主体是上海金鹏公司,在其他的许可证和批文中取得主体均是杨浦住宅办和上海金鹏公司。市房地局在审核凯城公司的登记申请时并未审查清楚凯城公司与上述批文取得主体的关系。凯城公司曾经在申请登记前就系争房地产提起过确权诉讼,而一、二审法院均对其确权诉请不予支持,并认为其确权诉讼系规避法院的生效裁判。系争房地产应是上海金鹏公司与凯城公司的共有财产,而凯城公司将房地产登记在其一方名下,完全是规避法律、逃避债务。上诉人提及的有关执行会议纪要发布于2000年,而本案查封发生在1998年,因此不适用于本案。故请求驳回上诉人的上诉请求,维持原审法院判决。
(四)二审事实和证据
上海市第二中级人民法院公开审理查明:一、二审中,市房地局提供了其向凯城公司颁发系争房地产权证时所审核的事实证据:(1)凯城公司的房地产登记申请书、房地产登记委托书、凯城公司法定代表人身份证明书、身份证复印件,证明 2002年凯城公司向市房地局提出初始登记申请并提交了相关证明材料。(2)杨浦区房地产交易中心收件收据,该收据列明市房地局收取的证件有申请书原件一份、法人营业执照及代码证复印件一份、有关证明复印件一份。(3)杨浦建设总公司与深圳金鹏公司签订的关于上海“杨浦金鹏花园”工程工期和物业分配补充合同、凯城公司与上海金鹏公司签订的关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书,证明凯城公司与上海金鹏公司于1995年和2002年对系争房的产权已明确约定归凯城公司所有。(4)上海市建设用地许可证沪土用(杨浦)字(1995)第000086号、沪土用(杨浦)字(1995)第000087号、建设用地规划许可证沪杨地(95)54号、建设工程规划许可证沪建(96)084号及建筑工程项目表,证明杨浦住宅办与上海金鹏公司取得相关土地使用权批文,上海金鹏公司取得金鹏花园建设项目建设工程规划许可。(5)上海市新建住宅交付使用许可证、杨浦公安分局编订门弄牌号通知书、单位工程质量综合评定表,证明凯城公司在申请时提交了上述材料。(6)凯城公司营业执照、凯城公司组织机构代码证。(7)房屋土地测绘技术报告书、总平面图和分层平面图。(8)杨计经基[1993]113号文件、杨计经基[1995]144号文件、杨府土征[1993]36号文件、杨府土征[1995]54号文件、杨规土[1993]37号文件、杨规土[1995]199号文件,证明 1993年经计划立项、规划核准、用地审批,杨浦住宅办取得旧区改造批文以及杨浦住宅办和上海金鹏公司获准联合开发“金鹏花园”。(9)上海市契税纳税申报表、契税完税证,证明凯城公司缴纳了契税,办理了完税手续。
在上述2002年7月18日凯城公司与上海金鹏公司签订的“关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书”中提及二审法院(2001)沪二中民初字第38号民事判决,市房地局在庭审中陈述该民事判决亦系2002年其向凯城公司颁证的依据之一。经二审庭审调查,该民事判决系针对凯城公司诉深圳金鹏公司与上海金鹏公司要求法院确认包括本案系争房地产在内的房屋权属案,该案经一、二审审理,法院认为凯城公司与上海金鹏公司对房屋的权利为共有。凯城公司起诉至法院要求确认涉案房屋归其所有,其真实意图是抗衡法院的生效文书。故凯城公司要求确认房屋权属的诉讼请求不能予以支持。
二审另查明,1986年,由杨浦住宅办等报批建立了杨浦建设总公司。1996年,由杨浦住宅办组建凯城公司。一、二审中,本案各方当事人对系争房屋在查封范围内无异议。
其他事实与一审认定相同。
二审法院经审理,确认一审认定的证据。
(五)二审判案理由
上海市第二中级人民法院经审理认为:本案系因房地产登记引发的行政诉讼案件,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定,本案审查的对象是上诉人市房地局向上诉人凯城公司作出的房地产登记行为是否合法。而依据该法第三十二条的规定,市房地局对其作出的具体行政行为负有举证责任。被诉房地产登记申请行为发生于2002年,适用1996年3月1日起实施的原《上海市房地产登记条例》。根据该条例规定,市房地局具有作出被诉具体行政行为的执法主体资格。
本案被诉行政行为系依当事人申请而产生的行政行为。市房地局应对该申请是否符合法定要件进行审核。所以,本案的争议焦点是凯城公司的申请是否符合法定要件。
首先,从凯城公司的房地产登记申请书看,凯城公司向市房地局申请的是房地产的初始登记。根据《上海市房地产登记条例》第二十条和第二十一条的规定,对新建商品房屋的初始登记,申请人需提交下列文件:申请书、土地使用权属证明、建设项目批准文件、建设工程规划许可证、竣工验收证明、交付使用证明、总平面图和分层平面图、具有相应资质的测量机构出具的勘测报告、其他有关文件。而凯城公司现提交的申请材料中,土地使用权批文中的土地使用权人、建设项目立项取得主体均系杨浦住宅办和上海金鹏公司。建设工程规划许可证的取得主体系上海金鹏公司。上述土地使用权人与项目建设主体均非申请人凯城公司,且土地使用权人系两个主体,建设工程规划取得主体仅上海金鹏公司一家,土地使用权人与房屋建造主体不完全一致。而市房地局在诉讼中,并未提供证明凯城公司在申请房地产登记时已提交了其系土地使用权人及工程建设主体的材料。市房地局应根据《房地产登记条例》的规定对申请人是否已合法取得土地使用权以及建设工程规划许可等予以核查。现市房地局认定凯城公司申请登记的房地产权属来源清楚,系认定事实不清。
其次,根据凯城公司提交的其与上海金鹏公司签订的关于上海金鹏花园非居住房屋分配补充协议书中提及的本院作出的(2001)沪二中民初字第38号民事判决,本院对凯城公司在2001年要求确认系争房屋权属的诉讼请求并未予以支持(该一审判决经二审予以维持)。在本案庭审中,市房地局陈述其当时曾将该判决作为审查依据之一。如其所说,那么在法院已对凯城公司确权诉讼不予支持的情况下,市房地局仍向凯城公司准予房地产初始登记,系与法院生效裁判发生了矛盾。
再次,1998年,市房地局因协助法院执行财产保全措施,对系争房地产作了查封备案登记。当时的被查封主体系上海金鹏公司。上海金鹏公司作为建设工程规划许可取得主体曾与中建七局签订了建设工程的施工合同。市房地局当时也正是基于上海金鹏公司取得了建设工程规划许可的建设主体的事实,才会对当时还处于在建工程状态的系争房屋作了查封备案登记。查封备案登记的意义在于限制被查封物的被处分或转移。而市房地局在明知系争房地产作为上海金鹏公司的建设工程已被查封的情况下,却将房地产登记于非被查封主体即凯城公司的名下,使之与查封登记之间发生了冲突。房地产登记的意义在于使房地产权利状况予以公示,并避免使该房地产上产生的权利之间发生冲突,而本案被诉登记行为违背了这一房地产登记的精神。凯城公司认为系争的房地产登记行为与中建七局的债权并无关系,但从其向法院提出的执行异议看,凯城公司就是以系争房地产归其所有为由,对该房地产的查封执行提出了异议,并致使中建七局因无法执行查封而提起本案讼争。
综上,市房地局未依据《上海市房地产登记条例》所规定的法律要件,对系争房地产登记申请进行审核。其认定凯城公司符合新建房屋初始登记条件,属认定事实不清,该准予登记行为应予撤销。市房地局与凯城公司的上诉请求缺乏事实证据及法律依据,本院不予支持。原审法院判决撤销系争房地产权证,并无不当,应予维持。
(六)二审定案结论
上海市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
(七)解说
本案的主要争议应当是围绕行政行为的合法性,查明房地产登记申请人的申请是否符合法定要件,而不是受制于案件当事人提出的有关查封及民事行为效力上的争议。
1.行政诉讼中法院审查的范围不局限于当事人诉请的理由
《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。因此,具体行政行为的合法性审查是我国行政诉讼法的基本原则。在行政诉讼中,法院应当对于涉讼行政行为是否合法的各项法定要件进行全面审查,而不局限于原告所提出的该行政行为某一方面的违法事由,这与一般的民事诉讼仅仅围绕原告诉由审理是有所区别的。例如,当事人以程序违法为由要求撤销行政行为,而法院审查的不仅是执法程序的合法性,还必须审查行政执法主体资格、事实认定以及法律适用等方面的合法性。因此,行政诉讼有时候需采用“纠问式”的审理方式,即由法院根据法定构成要件对涉讼行政行为的合法性进行全面审查,并不完全以当事人的诉请为限。所以,在行政诉讼中,有时法院不能受制于当事人之间形成的争议焦点,而应将案件争议焦点放在审查行政行为是否合法的各项法定要件上。
在前述案例中,房地产查封之后能否给予初始登记成为双方当事人之间的争议所在,但法院却应从该登记发证行为本身的合法性角度进行审查,也就是登记行为是否符合法定要件。一审法院未着重从房地产初始登记的各项法定要件上对被诉的房地产登记行为进行合法性审查,而是受制于当事人之间就被查封房产的权属争议这一民事法律关系进行审理,从而得出在被查封房产上不得再设定物权这一并不严谨的结论。该结论又引发当事人在二审时进一步拘泥于民事权属争议。根据《上海市房地产登记条例》的有关规定,初始登记权利人一般为开发商,对开发商的认定应根据相关建设项目批文、土地使用权证、建设工程规划许可证的登记主体来确定。本案这类批文的权利主体系上海金鹏公司,如果上海金鹏公司就金鹏花园申请初始登记便符合有关初始登记的行政法规,即便之前该房产已被法院查封,亦不影响上海金鹏公司取得该房地产初始登记的产权证的权利。由此,无法得出“查封物上不得设定物权”的结论。
2.房地产初始登记应审查其是否符合初始登记的各项法定要件而不是判定登记房产的民事权利归属
前文已述,对于因房地产登记而引发的行政诉讼,应立足于登记行为是否符合法定要件这一界限来审查,而不是审查房屋的民事权利归属。那么,如何判断哪些是应当审查的要件事实呢?对此,《上海市房地产登记条例》对各类房地产登记的登记程序和登记条件作了具体的规定,主要包含以下几个方面:登记程序方面,包括是否应由交易双方申请、申请人是否具有申请的资格、代理人是否符合条件、提交的申请材料是否齐备等。实体方面包括相关法律规范中关于可予登记和不予登记的相关事实,如初始登记中,申请登记的房屋是否属于可予产权登记的房屋,申请人与土地使用权人是否一致;转移登记中,所涉房屋是否系限制转让的房屋,转让人是否有权转让等。
一般而言,在登记审查中并不需要对提交登记的相关主体之间的民事权利义务关系作出法律上的判定。比如前述案例中,上海金鹏公司系开发地块的土地使用权人和建设工程规划许可证上记载的建设方,凯城公司则是金鹏花园的联建方,与上海金鹏公司约定了房屋建成后的分配方案,但市房地局在对初始登记进行审查时应按照有关初始登记的法律规定以相关土地批文和建设规划许可证的内容为准,不应受上海金鹏公司和凯城公司之间的联建法律关系和履行情况的影响。
(上海市第二中级人民法院 周华)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第224 - 232 页