（一）首部

1.判决书字号：江苏省南京市鼓楼区人民法院（2006）鼓行初字第70号。

2.案由：不履行法定职责。

3.诉讼双方
原告：任某，女，汉族，住南京市鼓楼区。
委托代理人：曹振雷，江苏致邦律师事务所律师。
委托代理人：王功胜，江苏致邦律师事务所律师。
被告：南京市鼓楼区房产管理局，住所地：江苏省南京市云南路24号。
法定代表人：石某，男，该局局长。
委托代理人：戴悦，南京市鼓楼区方正法律服务所法律工作者。
被告：南京市鼓楼区房产经营有限公司，住所地：江苏省南京市云南路24号。
法定代表人：张某，男，该公司总经理。
委托代理人：方某，女，南京市鼓楼区房产经营有限公司职工，住南京市。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南京市鼓楼区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：季习平；审判员：彭静、耿予萍。

6.审结时间：2006年8月17日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
对于原告2005年5月购买南京市鼓楼区二条巷24号104室公有住房的申请，两被告于2006年6月明确不予办理。

2.原告诉称
原告系本市鼓楼区二条巷24号104室公有住房的承租人，自1990年3月起与丈夫孙某入住该房。1996年孙某去世至今，原告一直是该房屋唯一的使用人。2005年 5月起，原告要求购买该住房，但两被告借故推托。2006年6月，原告被明确告知其购买房改房的申请被告不予办理。为此，请求法院判决被告履行法定职责，承担本案诉讼费。

3.被告南京市鼓楼区房产管理局辩称
2005年5月原告到鼓楼区房产经营有限公司（以下简称鼓楼房产经营公司）下属五台房管所咨询有关购房的办法和相关规定，房管所给予了详细的解答，并将有关购房所需的材料发放给原告，要求其填写。在房管所和鼓楼房产经营公司的墙面上都有关于购买房屋的须知。在此期间原告还到本局房改办进行了解和咨询，房改办也细致地回答了原告的问题。原告后来带着购房申请表的资料到房管所办理购房手续时，在购买直管公有住房申请表户籍内家庭成员意见一栏未填写，而在其提供的户口簿上却有其女儿的户籍，因此，房管所要求原告将家庭成员的意见填写清楚，以避免家庭矛盾。由于原告的手续不全，房管所未接纳原告的申请并告知原告将手续准备齐全，房管所再予办理。此后原告未能提供齐全的资料再次申请办理。因此，被告并不存在不作为。另，2005年5月原告到被告处申请购房，因手续不全被告知不予受理，原告应当在此后的3个月内向人民法院提起诉讼，现原告提起诉讼已超过诉讼时效规定。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
江苏省南京市鼓楼区人民法院经公开审理查明：原告任某系本市鼓楼区二条巷24号104室公有住房的承租人。2005年5月，原告到被告鼓楼房产经营公司所属的五台房管所申请购买其承租的住房时，因在购买直管公有住房申请表“户籍内家庭成员意见”一栏内没有家庭成员签章而未被办理购买手续。直至2006年6月，原告被两被告口头告知不予办理原告购买承租的公有住房。
另查明，根据两被告之间的职责，被告南京市鼓楼区房产管理局负责购买公有住房合同的审核、批准；被告鼓楼房产经营公司负责办理公有住房买卖。
上述事实有下列证据证明：
1.购买直管公有住房申请表；
2.常住人口户籍证明；
3.房屋出售证；
4.两被告所作的于2006年6月对于原告2005年5月购买南京市鼓楼区二条巷24号104室公有住房的申请口头答复不予办理的陈述；
5.两被告所作的关于在公房出售过程中各自职责的陈述。

（四）判案理由
江苏省南京市鼓楼区人民法院经审理认为：原告任某系本市鼓楼二条巷24号104室的合法承租人，依据《南京市出售公有住房实施细则》的规定，符合购买承租的公有住房的身份。依据《南京市深化住房制度改革方案》中关于售房范围的规定，原告现居住的房屋属于“须向符合购房条件的职工出售”的范围；同时根据该改革方案中的规定，南京市住房制度改革办公室对该改革方案有权作出解释。根据南京市住房制度改革办公室1998年10月9日给本院的函复中第五条“购买公有住房申请表的填写，需填写同户籍同住家庭成员的姓名，不需同户籍同住家庭成员签字”的答复，被告以原告在购买直管公有住房申请表“户籍内家庭成员意见”一栏没有家庭成员签章而不给承租人办理购房手续没有依据。该函复第三条中答复的“以同一户籍同住家庭成员的非承租人名义购买公有住房，经承租人与同一户籍同住家庭成员（指成年人）协商一致同意，填写家庭协商证明，经产权单位认可，即可购买”，指的是非承租人以自己的名义购买公有住房才需要经承租人与同一户籍同住家庭成员协商一致同意，填写家庭协商证明。因此，两被告以原告未能提供户籍内家庭成员签章而拒绝原告购买承租公有住房的理由与函复相违背。因被告只是口头告知原告不予办理购买房改房，未提供告知当事人可以向法院起诉的相关证据，故对被告南京市鼓楼区房产局认为原告起诉超过诉讼时效的辩解意见不予支持。稳步出售公有住房是我国住房制度改革的一项重要措施，申请人只要符合售房原则及售房范围规定的条件，公有住房管理部门就应当与之订立公有住房买卖协议。

（五）定案结论
江苏省南京市鼓楼区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，作出如下判决：
被告南京市鼓楼区房产管理局、南京市鼓楼区房产经营有限公司在判决生效之日起60日内对原告2005年5月购买南京市鼓楼区二条巷24号104室公有住房的申请各自履行其法定职责。
本案案件受理费100元、其他诉讼费700元，由被告南京市鼓楼区房产局、南京市鼓楼区房产经营有限公司各承担400元。

（六）解说
这起行政案件事实并不复杂，但其中所涉及的一些法律问题，则值得我们思考。
1.公有住房出售的性质
在我国，房屋出售共有两种：一种是私房出售，即平等主体之间形成的买卖房屋的权利义务关系，此系民事行为，属民法调整的范畴；另一种则是公有住房的出售，即由国家授权的公有住房管理部门根据国家房改规定的特定程序和条件，确认公有住房购买人的购买资格，并依法代表国家向由其经营管理的所有权属于国家的公有住房的购买人出售。
笔者认为，公有住房的出售过程实质为行政合同的缔结和履行过程。根据通说，行政合同是行政主体为实现行政目的，与行政相对方基于双方相反方向的意思表示一致而缔结的关于设立、变更、终止行政法律关系的协议，是行政管理的一种特殊方式。据此，行政合同应当具有以下特征：（1）当事人必有一方是行政主体；（2）是一种以双方意思表示一致为条件的行政行为契约；（3）行政管理目标以契约的方式固定化、法律化；（4）以内容不自由的契约形式规范行政主体与行政相对方之间权利义务。公有住房出售具有这些特征，应视为行政合同。
第一，公有住房出售合同中的双方当事人特定。在公房出售契约中一方当事人必为行政主体，即只能是根据国家授权行使公有住房管理权的公有住房管理部门。虽然目前随着改革的深化，房产经营公司有的已从房地产行政管理部门被剥离出来，仅作为一个房产经营机构而存在，但其经授权的对国有房产进行管理的职能并没有被剥夺，其公有住房管理行为的行政性本质没有改变。另一方当事人则只能为符合国家房改规定条件的公民，公有住房管理部门不能自由选择公有住房的出售对象。
第二，出售公有住房行为不是仅反映了公有住房管理部门单方出售意愿并由其单方作出的行政决定，而是由买卖双方一致合意而达成的意思表示。
第三，公有住房管理部门为履行代表国家对公有住房予以出售的职责，与购买方签订的与商品房相较而言售价极为低廉，体现国家福利的售房契约，其目的在于落实国家房改政策，改善人民群众的居住条件，使人民群众能享受国家经济增长带来的成果，并在住房的分配方面实现公正，具有特定的国家利益性。
第四，公有住房出售契约的条款是由行政主体根据国家的房改政策决定的，购买人只有相应的购房申请权，而无对条款内容申请变动的权力，即契约内容不自由。这明显有别于民事合同双方当事人地位平等的基本特征。
综上，公有住房出售是公有住房管理部门确认购买人资格并决定向其出售公有住房时与购买人签订的契约，它基于公有住房管理活动而产生，在公有住房管理部门对公有住房购买人购买资格进行确认后，赋予其可购买公有住房的权利，此与行政行为所具有的赋予权益、确认法律事实和地位的内容特征相符。因此，公有住房出售行为的完成在效力上完全具备行政行为具有的公信力、确定力、拘束力、执行力的特征，具有明显的行政性和权力性，因此，公有住房管理部门的这种出售公有住房的行为，是一种特殊的具体行政行为。当事人认为公有住房管理部门不履行出售公有住房职责而提起的诉讼，在《行政诉讼法》规定的受案范围之内。
2.被告的口头答复行为是否可诉
在现代行政法中，行政主体的行为以是否依行政职权作出为标准，可以分为行政行为与民事法律行为；以行政主体基于行政职权实施的行为是否直接产生法律上的约束力为标准，又可以将行政行为划分为行政法律行为与行政事实行为。随着行政法学理论的发展、行政法治原则的广泛适用，行政事实行为和行政法律行为的区分已经逐渐淡化。口头或书面的具体行政行为是否可诉的判定标准，主要是审查具体行政行为是否对行政相对人的权利义务产生直接或间接的法律后果，只要影响了行政相对人的权利义务，该具体行政行为即具有可诉性。笔者认为，本案中，两被告的口头答复意见是具体行政行为。
第一，该口头答复意见是依法行使公有住房管理权的公有住房管理部门作出的。办理好公有住房出售事宜是两被告公有住房管理事务中的重要内容，根据两被告之间的职责划分，被告南京市鼓楼区房产管理局负责购房合同的审核、批准，被告南京市鼓楼区房产经营有限公司负责办理公有住房买卖。两被告的工作人员在其职责范围内给予原告口头答复，该答复意见不是两被告工作人员的个人行为，而是职务行为，其行为后果应由两被告承担。
第二，本案中，从表面上看，该口头答复是程序上、形式上的行为，并无正式的书面行政决定，但该口头答复意见针对的是原告这一特定的相对人，又针对原告申请购买公有住房这一特定事项，具备了具体行政行为的特征，是两被告依据职权作出的具体行政行为。
第三，该口头答复意见对原告的权利义务产生了实际影响。由于两被告对原告购买公有住房的申请口头答复不予办理，致使原告不能依国家规定购买公有住房，因此，只能认为是两被告对原告的实体权利（购买权）进行了行政上的实际最终的处分。尽管行为以口头答复形式出现，却包含了实体处理的内容，因为两被告的口头答复使原告承担了无法购买公有住房的法律后果。
因此，两被告的口头答复行为为具体行政行为，具有可诉性。
3.本案行政行为的个数
通过本案可见，公有住房出售过程分为两个阶段，即房产经营公司对购房人的资格确认并签约出售公有住房阶段与此前的房产管理局的审核批准阶段。房产经营公司的资格确认与出售公有住房契约成立的基础和完成状态都是以房产管理局的审核批准为前提的，即公有住房出售契约的成立要有两被告共同行为方能完成，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”的规定，本案的被告数为两个，但被诉的具体行政行为只有一个。
（江苏省南京市鼓楼区人民法院　黄河）