(一)首部
1.判决书字号:青海省西宁市城北区人民法院(2006)北行初字第15号。
3.诉讼双方
原告:舒某,男,土家族,重庆市黔江区村民。
委托代理人:吕佳,西宁市城北区中心法律服务所法律工作者。
被告:青海省西宁市劳动和社会保障局,住所地:西宁市柴达木路4号。
法定代表人:吴某,局长。
委托代理人:姜某,该局社保处副处长。
委托代理人:李某,该局社保处干部。
5.审判机关和审判组织
审判机关:青海省西宁市城北区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张家春;审判员:陈金华、吕彩红。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2004年6月20日舒某向西宁市劳动和社会保障局提交在工作中左肩关节受伤脱位造成僵硬,由西宁市城北区中医院、西宁市第二人民医院、重庆市黔江中心医院、武警青海总队医院、青海红十字医院、中国人民解放军第四医院等医院就左肩受伤情况进行诊断、医疗的证据,申请要求劳动保障行政部门给予工伤认定。而被告作出不予受理决定。
2.原告诉称
2003年,在西宁市城西区城市建设高速路改道工程中,原告经中铁十一局第五工程有限公司青海工程项目部招集重庆市个体包工头彭某等人招工带到该单位工地做工,同年9月22日在施工中与工友在基坑里抬砂浆时摔倒,造成左肩肘关节肌腱组织和神经撕裂性损伤。事后包工头仅付400元医疗费。经西宁市工伤鉴定委员会鉴定,原告为7级伤残。由于用人单位不出具证明材料,致使被告作出不予认定工伤的错误通知。根据《工伤保险条例》第二条第(二)款、第十四条第(一)项、第六十条、第六十一条,以及《工伤认定办法》第四条、第十四条,青海省实施《工伤保险条例》办法第二条第二款、第十七条和其他法律规定,都没有私人用工单位的雇工在受到人身伤害后不予认定为工伤的规定。根据2005年5月25日劳动和社会保障部发出的关于确立劳动关系有关事项的通知中规定,建筑施工等用人单位将工程或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人,对该组织或自然人招用的劳动者,由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。
综上,被告作为法定的执法部门应当依法行政,保障农民工的合法权益,否则将承担法律责任和经济赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第(五)项及《工伤认定办法》的相关规定,原告依法提起行政诉讼,请法院维护农民工的合法权益。
3.被告辩称
我局依据原告的申请,对其于2003年9月22日所受到的伤害进行了审查。经查,2003年6月2日彭某雇用原告到中铁十一局第五工程有限公司青海工程项目部城西区湟岸巷城市建设工地干活,同年9月22日原告因抢修工程在基坑里与工友抬砂浆受伤。原告是彭某雇用的临时工,彭某是私人包工者,不具备用工主体资格。根据《工伤保险条例》第十八条的规定,提出工伤认定申请应提交与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料;《工伤认定办法》第五条亦规定提出工伤认定申请应提交劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明,但原告不能提供他与中铁十一局存在劳动关系的证明。因此被告不予受理原告的工伤认定申请。原告在申请书中称:“根据《工伤保险条例》、《关于确立劳动关系有关事项的通知》等有关文件规定中没有不予认定私人用工单位工伤的规定,并且根据劳动部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条明确规定,受害人的劳动关系应由工程发包方承担用工主体责任的事实劳动关系等。”这种说法不能成立。《工伤保险条例》第十八条中明确规定:提出工伤认定申请应提交与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料,原告是彭某雇用的临时工,彭某是私人包工者,两者之间不存在劳动关系,是雇佣关系。原告受伤时间是2003年9月22日,我局出具不予受理工伤通知书的时间是2004年7月5日,而劳动部《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发[2005]12号)出台时间是2005年5月25日,因此,原告不能适用此通知。
综上所述,我局对原告2003年9月22日所受伤害不予受理事实清楚,适用法规适当,程序合法,应予维持。
(三)事实和证据
青海省西宁市城北区人民法院经公开审理查明:2003年6月2日,彭某雇用原告(双方没有签订书面劳动合同,原告亦未提交与雇主建立劳动关系的有效证明),到中铁十一局第五工程有限公司青海工程项目部城西区湟岸巷城市建设工地干活,同年9月22日原告因抢修工程在基坑里与工友抬砂浆时受伤。2004年2月8日,原告在西宁市第一人民医院检查,诊断为左肩关节脱位后关节僵硬。期间原告先后在西宁市城北区中医院、西宁市第二人民医院、重庆市黔江中心医院、武警青海总队医院、青海红十字医院、中国人民解放军第四医院等医院就左肩受伤情况进行诊断、治疗。2004年6月20日,原告向被告申请工伤认定。7月5日,原告向西宁市劳动鉴定委员会申请工伤鉴定,后经西宁市劳动鉴定委员会鉴定致残等级为七级。2004年7月5日,被告向原告下发不予受理工伤认定通知书。随后,原告向城西区劳动争议仲裁委员会申请仲裁。2004年9月1日,城西区劳动争议仲裁委员会向原告下发不予受理通知书。原告就工伤认定向中华人民共和国劳动和社会保障部咨询,中华人民共和国劳动和社会保障部于2005年7月18日以告知单的形式答复原告应向当地劳动保障信访部门反映。2006年6月5日,原告向本院提起行政诉讼,要求法院依法撤销被告于2004年7月5日作出的不予受理工伤认定通知书,由被告承担本案的诉讼费用和法律援助费。
上述事实有原、被告提交的证据及庭审笔录佐证。
被告为了证明其行政行为合法,于2006年6月12日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据:
1.工伤认定(鉴定)申请书复印件;
2.工伤鉴定申请书复印件;
3.西宁市劳动和社会保障局送达回执复印件;
4.西宁市城北区中医院疾病证明书复印件;
5.西宁市第二人民医院证明复印件;
6.重庆市黔江中心医院疾病诊断证明书复印件;
7.费明海于2004年6月13日出具的证明复印件。
上述证据证明,被告受理原告申请工伤认定经审查认为不符合《工伤保险条例》及《工伤认定办法》的规定。法律依据则证明作出的具体行政行为是依程序办理的。
原告舒某对被告提交的7份证据均无异议,因1~2、4~7份证据是原告向被告提交的。另外,原告认为被告没有依照《工伤保险条例》第十八条的规定,以书面的形式告知原告补正全部材料;亦未依照第五十二条、第六十条、第六十一条,《工伤认定办法》第六条的规定处理本案,违反了法定程序。
原告为证实被告在作出具体行政行为时没有依法行政,向法院提交如下证据:
1.神经肌电图报告(2005年3月14日青海省人民医院)复印件;
2.武警青海总队医院康复医学(理疗科)电诊断报告单复印件;
3.青海省红十字医院X线检查报告单复印件;
4.X光检查单复印件;
5.中国人民解放军第四医院门诊证明书复印件;
6.西宁市职工工伤与职业病致残程度鉴定表复印件;
7.重庆市黔江中心医院疾病诊断证明书复印件;
8.西宁市第二人民医院证明复印件;
9.西宁市城北区中医院疾病证明书复印件;
10.费明海出具的证明复印件;
11.青海省人民医院门诊病历复印件;
12.中国人民解放军第四医院门诊病历复印件;
13.不予受理工伤认定通知书复印件;
14.城西区劳动争议仲裁委员会不予受理通知书复印件;
15.中华人民共和国劳动和社会保障部告知单;
16.谈话笔录;
17.查明情等8人出具的证明。
上列证据证明原告受伤后在医院就诊,经鉴定为左肩关节脱位后关节僵硬,属7级伤残。
被告对原告提交的17份证据中的第10、16、17份证据有异议,认为原告是私人包工头招来的,不能证明他与中铁十一局第五工程有限公司青海工程项目部存在劳动关系;谈话笔录证明拖欠原告的工资已被追回。
经庭审质证,本院对上述证据作如下确认:原告提交的1~9、11~15份证据,被告提交的1~7份证据,本院予以确认。对原告提交的第10、16、17份证据,被告辨认、质证后持有异议,本院认为,该3份证据证明原告在雇佣活动中,遭受人身损害的事实,被告虽持有异议,但没有提供相应的反驳证据予以证实,故对原告提交的这3份证据应视为合法、有效,予以采信。
(四)判案理由
青海省西宁市城北区人民法院经审理认为:原告舒某在从事雇佣活动中遭受人身损害的事实,应予确认。经审查,西宁市劳动和社会保障局作出的不予受理工伤认定通知书,是根据原告没有提交与用人单位存在劳动关系的证明而作出的。被告未就该事实向原告书面告知并向用人单位取证,导致原告在行政程序中丧失了对该事实的举证。故对西宁市劳动和社会保障局作出的不予受理工伤认定通知书的事实,应认定为证据不足,违反法定程序。
(五)定案结论
青海省西宁市城北区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第3目,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第(一)项、第六十条之规定,作出如下判决:
1.撤销西宁市劳动和社会保障局2004年7月5日作出的不予受理工伤认定通知书。
2.责令西宁市劳动和社会保障局在收到判决书之日起60日内重新作出具体行政行为。
(六)解说
本案存在以下焦点:
1.跨省流动的农民工(原告)在没有与用人单位或雇主签订劳动合同的情况下,异地受到事故伤害后,能否享受工伤保险待遇?
《劳动和社会保障部关于农民参加工伤保险有关问题的通知》(2004年6月1日)第二条规定:农民工参加工伤保险、依法享有工伤保险待遇是《工伤保险条例》赋予包括农民工在内的各类用人单位职工的基本权益,各类用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利。本案原告虽未与用人单位或雇主彭某签订劳动合同,用人单位也没有为他们办理参加工伤保险的手续,但不能就此否定原告与用人单位存在的事实劳动关系。因为原告为雇佣人提供劳务,由雇佣人支付报酬。被告在审查原告申请工伤鉴定时没有依据《工伤保险条例》第十八条及《工伤认定办法》第六条的规定,应当当场或者在15个工作日内以书面形式一次性告知工伤认定申请人需要补正的全部材料,即需要提供与用人单位存在劳动关系的证明和医疗诊断证明,从而导致原告在行政程序阶段错失了就该事实的举证机会。由此可见,原告未能在行政程序阶段提供与用人单位存在劳动关系的证据,是由于劳动部门执法程序上的缺陷造成的。所以,被告作出的不予受理工伤认定通知书,认定事实证据不足,违反法定程序,依法应予撤销,责令被告重新作出具体行政行为。
2.原告与用人单位是否存在劳动关系?
本案中原告受雇于彭某,从事雇佣活动过程中遭受人身损害。在实践中,劳动者与用人单位或雇佣者没有签订劳动合同或协议,但双方已开始或正在行使劳动权利、履行劳动义务的事实劳动关系却大量存在。本案中原告是否与用人单位或雇佣者签订劳动合同,雇佣关系与事实劳动关系之间有何区别不是本案审理的范围。
(青海省西宁市城北区人民法院 陈金华)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第292 - 296 页