(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省南京市江宁区人民法院(2006)江宁行初字第9号。
二审判决书:江苏省南京市中级人民法院(2006)宁行终字第90号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):谢某,女,汉族,住南京市江宁区。
委托代理人:杨传圣,江苏南京上元律师事务所律师。
委托代理人:徐莉,江苏南京上元律师事务所律师助理。
被告(被上诉人):南京市江宁区劳动和社会保障局(以下简称区劳保局),住所地:江苏省南京市江宁区。
法定代表人:毕某,该局局长。
委托代理人:周某,该局干部。
委托代理人:韩某,该局干部。
第三人(被上诉人):江宁区湖熟龙都海龙塑料厂(下称海龙塑料厂),住所地:江苏省南京市江宁区湖熟龙都镇解放村。
委托代理人:许某,男,汉族,住江宁区。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省南京市江宁区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:孙祥;审判员:范健、李一平。
二审法院:江苏省南京市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:蒋涛;审判员:戴茹芳;代理审判员:杨海波。
6.审结时间
一审审结时间:2006年3月14日。
二审审结时间:2006年4月27日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2003年10月13日晚,谢某在海龙塑料厂工作时右手被机器绞伤,致右手功能完全丧失。2004年7月14日,其向区劳保局申请工伤认定,2005年4月7日,区劳保局作出“工伤认定书”,认定其因工负伤。第三人对此不服,提出行政复议,区劳保局于同年8月30日作出“撤销决定”。
(2)原告诉称
《工伤保险条例》第六十四条规定:“本条例自2004年1月1日起施行。本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,按照本条例的规定执行。”故被告区劳保局作出“撤销决定”的具体行政行为不当,适用法律错误,故向法院提起行政诉讼,要求法院撤销被告作出的“撤销决定”。
(3)被告辩称
其作出工伤认定书适用的是《工伤保险条例》的规定。工伤认定作出后,第三人不服,向市劳保局提出行政复议。其经审查后,认为《工伤保险条例》是2003年4月27日颁发的,自2004年1月1日起施行。原告谢某是在2003年10月13日受伤的,受伤时间是在《工伤保险条例》实施前发生的,应当适用苏劳社医[2005]6号文的规定,即《工伤保险条例》施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工,自2005年4月1日起申请工伤认定的,适用法律时应坚持实体从旧程序从新的原则。即对《工伤保险条例》施行前发生的工伤,适用事故发生时旧法规定的认定标准。劳动保障行政部门在《工伤保险条例》实施后作出的行政行为,程序上应适用《工伤保险条例》和苏劳社医[2005]6号文的规定。因此,其对原告工伤认定在程序上受理是正确的,但在实体上应当适用劳部发[1996]266号文和省政府[1999]162号文的规定,第三人系个体工商户,原告系雇工,不属于职工的范畴,不在工伤认定的范围内。据此,其依法作出了“撤销决定”。其作出的“撤销决定”,事实清楚,适用法律正确,程序合法,故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
(4)第三人述称
被告区劳保局所作的“撤销决定”是正确的,要求法院依法驳回原告的诉讼请求。
2.一审事实和证据
江苏省南京市江宁区人民法院经公开审理查明:2003年10月13日晚7时许,原告谢某在第三人海龙塑料厂工作时右手被机器绞伤,致右手功能完全丧失。2004年7月14日,原告向被告区劳保局提出申请工伤认定,区劳保局于2005年4月7日作出“工伤认定书”,认定谢某因工负伤。第三人对工伤认定不服,向市劳保局提出行政复议,被告于同年8月30日作出“撤销决定”。原告对“撤销决定”不服,向区人民政府提出行政复议,区人民政府于同年12月19日作出行政复议决定书,维持了被告的“撤销决定”。后原告认为被告所作的“撤销决定”适用法律错误,向本院提起行政诉讼,要求撤销被告作出的“撤销决定”。
3.一审判案理由
江苏省南京市江宁区人民法院经审理认为:根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定,区劳保局是本辖区职工工伤保险工作的行政主管部门,对企业职工是否因工负伤作出认定是其法定职责。工伤认定制度是工伤保险的组成部分,我国的工伤保险制度是随着社会政治经济的发展逐步建立和发展起来的社会保障制度。2004年1月1日,《工伤保险条例》实施后才将有雇工的个体工商户纳入工伤保险的范畴。本案第三人海龙塑料厂的企业性质属于个体工商户,原告属于第三人海龙塑料厂的雇工。2003年10月13日,原告在第三人处工作时受到事故伤害,后原告向被告申请工伤认定。被告虽然作出了工伤认定,但因第三人不服,提出行政复议,在复议期间,被告根据苏劳社医[2005]6号文的规定,作出了“撤销决定”。根据行政审判中的普遍认识和做法,行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出在新法施行以后,人民法院审查具体行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定。就本案而言,原告受到事故伤害时间是在2003年10月13日,是在《工伤保险条例》施行前发生的事故伤害,对其是否因工负伤的实体认定应当适用事故发生时的有关工伤保险法律规范的认定标准。而《工伤保险条例》施行前,我国有关的工伤保险法律规范并未将有雇工的个体工商户纳入工伤保险的范围,现被告根据苏劳社医[2005]6号文的规定作出“撤销决定”,并无不当,原告认为该“撤销决定”缺乏法律依据,本院不予支持。原告所受到的伤害属民事侵权纠纷,故可以通过其他途径予以救济。
4.一审定案结论
江苏省南京市江宁区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
驳回原告谢某要求撤销被告区劳保局2005年8月30日作出的“江宁劳社政字[2005]33号关于撤销江宁劳社工认字[2005]0105号职工工伤认定书的决定”的诉讼请求。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人(原审原告诉称)
一审判决适用法律错误,依据苏劳社医(2005)6号文作为定案的法律依据是不正确的。国务院《工伤保险条例》第六十四条规定:“自2004年1月1日起施行,本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,按照本条例的规定执行。”所以上诉人受伤后尚未完成工伤认定,应该符合法律规定。一审法院根据实体从旧、程序从新原则来处理谢某的工伤是没有依据的。上诉人认为,实体从旧、程序从新原则只适用于法律没有明文规定的情况,《工伤保险条例》已经有明确的规定。请求二审法院撤销一审判决,依法予以改判。
(四)二审事实和证据
江苏省南京市中级人民法院经公开审理查明:2003年10月13日晚7时许,原告谢某在第三人海龙塑料厂工作时右手被机器绞伤,致右手功能完全丧失。2004年7月14日原告向被告江宁区劳保局提出申请工伤认定,江宁区劳保局于2005年4月7日作出“工伤认定书”:认定谢某因工负伤。第三人对工伤认定不服,向南京市劳动和社会保障局提出行政复议,被告于同年8月30日作出“撤销决定”。原告对“撤销决定”不服,向江宁区人民政府提出行政复议,江宁区人民政府于同年12月19日作出行政复议决定书,维持了被告的“撤销决定”。后原告认为被告所作的“撤销决定”适用法律错误,向法院提起行政诉讼,要求撤销被告作出的“撤销决定”。
(五)二审判案理由
江苏省南京市中级人民法院经审理认为:根据国务院《工伤保险条例》第五条第二款的规定,县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。本案被上诉人区劳保局具有负责本行政区域内的工伤认定职责。2004年1月1日,我国《工伤保险条例》实施后,将有雇工的个体工商户纳入工伤保险的范畴,而[1996]266号《企业职工工伤保险试行办法》未将有雇工的个体工商户纳入工伤保险范围。在行政审判实践中,行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出在新法施行以后,人民法院审查具体行政行为合法性时,实体适用旧法规定,程序适用新法规定。本案上诉人谢某因事故受到伤害时间是在2003年10月13日,被上诉人作出“撤销决定”,符合当前行政审判实践的普遍认识和做法,亦不违反相关法律法规,上诉人要求认定工伤于法无据。因此,原审法院判决驳回上诉人谢某的诉讼请求并无不当。综上,原审法院认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予支持。上诉人以原审法院适用法律错误为由提起的上诉,因缺乏事实根据和法律的依据,本院不予支持。
(六)二审定案结论
江苏省南京市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
(七)解说
工伤认定是对职工受到的伤害是否属于工伤范围的情形作出判断。目前对工伤认定问题法律规范较少,仅有《工伤保险条例》作为依据,但其规定仍较为笼统、原则,缺乏操作性,不能适应日益复杂的工伤认定司法审查需要,使人民法院在审理此类案件时依据不足,认识不一。这就需要我们根据《工伤保险条例》的立法精神和法律的适用原则作出判断。本案中,原告谢某作为第三人海龙塑料厂的雇工,因工作原因受到事故伤害发生在《工伤保险条例》与《企业职工工伤保险试行办法》的过渡时期,且原告谢某提出工伤认定申请是在《工伤保险条例》实施后,具有一定的特殊性,因而在工伤认定上难以把握,认识不一。
本案的争议焦点为本案应否适用《工伤保险条例》,即对该条例第六十四条如何理解和适用的问题。在案件的审理中,针对原告谢某的诉请将如何处理曾产生两种观点。
一种观点认为,2004年1月1日,我国《工伤保险条例》实施后已将有雇工的个体工商户纳入了工伤保险的范畴,虽然《工伤保险条例》实施前,劳部发[1996]266号《企业职工工伤保险试行办法》未将有雇工的个体工商户纳入工伤保险范围。但《工伤保险条例》第六十四条规定:“本条例自2004年1月1日起施行。本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,按照本条例的规定执行。”本案原告谢某作为雇工虽然是在《工伤保险条例》施行前,即2003年10月13日因工作原因受到事故伤害,但谢某是在《工伤保险条例》施行以后,即2004年7月14日向劳动保障行政部门提出工伤认定申请,应属《工伤保险条例》第六十四条规定的情形,应当认定为工伤。被告区劳保局作出的“撤销决定”属适用法律、法规错误,应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目之规定,判决撤销被告区劳保局作出的“撤销决定”。
另一种观点认为,2004年1月1日,我国《工伤保险条例》实施后才将有雇工的个体工商户纳入工伤保险的范畴,而在《工伤保险条例》实施前,劳部发[1996]266号《企业职工工伤保险试行办法》未将有雇工的个体工商户纳入工伤保险范围。在行政审判实践中,行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出在新法施行以后,人民法院审查具体行政行为合法性时,实体适用旧法规定,程序适用新法规定。本案原告谢某因事故受到伤害时间是在2003年10月13日,被告区劳保局作出“撤销决定”,符合当前行政审判实践的普遍认识和做法,亦不违反相关法律法规,原告谢某要求认定工伤于法无据。应依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决驳回原告谢某要求撤销被告区劳保局2005年8月30日作出的“江宁劳社政字[2005]33号关于撤销江宁劳社工认字[2005]0105号职工工伤认定书的决定”的诉讼请求。笔者同意第二种观点,理由是:
工伤认定制度是工伤保险的组成部分,我国的工伤保险制度是随着社会政治、经济的发展逐步建立和发展起来的社会保障制度。根据劳动部1996年10月1日发布的《企业职工工伤保险试行办法》,本地区劳动行政部门开始依法受理并开展企业职工工伤保险工作。该办法第二条规定:“中华人民共和国境内的企业及职工必须遵照本办法的规定执行。”从该条规定可看出,该办法未将有雇工的个体工商户纳入工伤保险的范围。2004年1月1日,我国《工伤保险条例》实施后才将有雇工的个体工商户纳入工伤保险的范畴。该条例第六十四条规定:本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,按照本条例的规定执行。虽然该条规定与劳动法作为社会法范畴所体现的“倾斜立法、保护弱势群体”的精神吻合,但在具体适用过程中还需要我们根据《工伤保险条例》的立法精神和法律的适用原则作出正确判断。笔者认为,对该条规定应理解为在该条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工向劳动行政部门提出工伤认定申请,劳动行政部门在《工伤保险条例》施行前尚未作出是否予以工伤认定的,劳动行政部门在《工伤保险条例》实施后考虑是否认定时应适用该条例的有关规定。但上述“职工”应理解为“企业职工”而不应包括个体工商户的“雇工”,因为在《工伤保险条例》施行前,我国尚未将“雇工”纳入工伤保险的范围。这种理解符合我国逐步建立、发展和完善起来的社会保障制度;亦符合我国有关工伤保险法律规范的立法精神和工伤保险的现状。本案中,第三人海龙塑料厂的企业性质属于个体工商户,原告属于第三人的雇工。原告受到事故伤害时间发生于2003年10月13日,是在《工伤保险条例》施行前。根据最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定,行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出在新法施行以后,人民法院审查具体行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法的规定。故对谢某是否因工负伤的实体认定应当适用《企业职工工伤保险试行办法》的有关规定,而不应适用《工伤保险条例》。同时,苏劳社医[2005]6号《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》第二条规定:有雇工的个体工商户应当从2004年1月1日起为全部雇工参加工伤保险。雇工在2004年1月1日以后发生事故伤害或者患职业病的,可以自《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》施行之日起1年内向劳动保障行政部门申请工伤认定。该规范性文件进一步明确了该省范围内有关“雇工”只有在2004年1月1日以后发生事故伤害才可向劳动行政部门申请工伤认定。该规定与《工伤保险条例》第六十四条的规定并不抵触。该规定虽然对人民法院不具有法律规范意义上的约束力,但是,人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的,在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力,并可根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款的规定在裁判文书中引用。为此,被告区劳动局根据上述有关工伤保险的法律规范作出“撤销决定”,无论是从法律效力层面分析,还是从法制统一角度来看,都不违反相关法律法规和法律规范的适用规则,亦符合我国有关工伤保险方面的立法精神和当前行政审判实践的普遍认识和做法,并无不当。综上,一审法院判决驳回原告谢某的诉讼请求,二审法院判决驳回原告谢某的上诉、维持原判是正确的。
本案值得一提的是,对于原告谢某所受到的伤害法官应行使释明权,告知原告可以通过民事诉讼等其他途径予以救济,从而使劳动者的合法权益依法能够切实得到保护。
(江苏省南京市江宁区人民法院 孙祥)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第323 - 329 页