(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省无锡市南长区人民法院(2006)南行初字第18号。
二审判决书:江苏省无锡市中级人民法院(2006)锡行终字第60号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):无锡市蠡园弹簧厂(以下简称蠡园弹簧厂),住所地:江苏省无锡市湖滨路157号B区16号。
法定代表人:徐某,女,该厂厂长。
委托代理人:张顺良,江苏无锡开南律师事务所律师。
被告(被上诉人):无锡市劳动和社会保障局(以下简称市劳动局),住所地:江苏省无锡市南苑新村16号。
法定代表人:钱某,男,该局局长。
委托代理人:邢某,女,该局干部。
委托代理人:张某,男,该局干部。
第三人:周某,男,汉族,无锡市人,住无锡市。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省无锡市南长区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:朱谱伦;审判员:孙佳蓓、刘一刚。
二审法院:江苏省无锡市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:蔡萍;审判员:张学雁;代理审判员:宋豪钊。
6.审结时间
一审审结时间:2006年8月7日。
二审审结时间:2006年11月13日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2006年3月29日,市劳动局根据《工伤保险条例》(国务院第375号令)第十四条第(四)项的规定,作出工伤认定决定书,周某因工作所致职业病,认定为工伤。
2.原告诉称
周某是以无锡市滨湖区陈雷废塑加工场(以下简称陈雷加工场)职工的身份,向江苏省疾病控制中心门诊部提出职业病诊断的。该门诊部所作职业病诊断证明书职工单位主体与工伤认定的主体前后不一致,且未向我单位送达,所以尚未生效。另外,市劳动局工伤认定决定所依据的滨湖区人民法院的判决书与事实不符,周某在1992年12月由本厂上级主管部门渔工商公司指派到本厂工作,至2002年2月,双方约定周宝光的劳动关系归属渔工商公司,职工养老保险手册亦载明周某的工作单位是渔工商公司,周某自己承认自2002年4月至2002年12月27日实际在陈雷加工场工作,这些都证明了周某的最后用人单位不是原告单位。依据以上事实,请求依法撤销市劳动局所作出的工伤认定决定书。
3.被告辩称
2005年10月12日,周某以蠡园弹簧厂职工名义,向我局提出工伤认定申请。其自述在蠡园弹簧厂因从事机磨弹簧工作,长期接触噪声,被诊断为职业性轻度听力损伤,并提交了江苏省疾病预防控制中心出具的编号05005号职业病诊断证明书。我局受理后,向蠡园弹簧厂发出No.1292工伤认定举证通知书,蠡园弹簧厂提出劳动关系异议,并称周某所工作的车间无多大噪声。2005年11月4日,我局作出工伤认定中止通知书。2006年3月2日,周某向我局提供了(2006)锡滨民一初字第190号民事判决书,判定双方自1992年12月至2002年11月30日期间存在劳动关系,2002年12月1日起周某才离岗退养。我局认为,申请人在工伤认定举证过程中没有提出职业病诊断证明无效的观点,且根据《工伤保险条例》第十九条第一款的规定,对依法取得的职业病诊断证明书,劳动保障行政部门可以不再进行调查核实。而无锡市滨湖区人民法院已判决1992年至2002年11月30日期间,周某与申请人之间存在劳动关系,职业病诊断证明中的最后用人单位职业病接触史的时间也在此期间,申请人又没有证据证明周某的伤害由其他单位造成。我局于2006年3月29日,根据《工伤保险条例》第十四条第(四)项的规定,决定周某因工作所致职业病,认定为工伤。该具体行政行为,事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法。请求法院依法维持我局的行政行为,诉讼费由原告承担。
4.第三人述称
市劳动局的工伤认定正确,请求法院依法维持。
(三)一审事实和证据
江苏省无锡市南长区人民法院经公开审理查明:周某自1992年12月至2002年11月30日期间,与蠡园弹簧厂存在劳动关系,2002年12月1日起离岗退养。2005年8月8日,周某因长期在工作中接触噪声,无听力保护措施,被江苏省疾病预防控制中心门诊部依据《职业性听力损伤诊断标准》,诊断为职业性轻度听力损伤。2005年10月12日,周某以蠡园弹簧厂职工的名义向市劳动局提出工伤认定申请。市劳动局于同月17日受理后,向蠡园弹簧厂发出了No.1292工伤认定举证通知书。蠡园弹簧厂对周某的劳动关系提出异议,市劳动局于2005年11月4日,作出锡劳工伤中(2005)第0020号工伤认定中止通知书,中止工伤认定并通知周某到有管辖权的劳动争议仲裁委员会就劳动关系申请仲裁。2006年2月27日,江苏省无锡市滨湖区人民法院对原告周某(反诉被告)与被告蠡园弹簧厂(反诉原告)劳动争议纠纷一案,作出(2006)锡滨民一初字第190号民事判决书,判决确认1992年12月至2002年11月30日期间,周某与蠡园弹簧厂存在劳动关系;同时江苏省无锡滨湖区人民法院认为,“原告(周某)于2002年12月1日已经离岗退养,其离岗退养后的劳动人事和社会保险关系由无锡市滨湖区蠡园镇劳动保障办公室负责”。2006年3月29日,市劳动局根据《工伤保险条例》(国务院第375号令)第十四条第(四)项,作出工伤认定决定书,决定周某因工作所致职业病,认定为工伤。市劳动局于同年4月5日将工伤认定决定书邮寄送达给双方当事人后,蠡园弹簧厂不服,向无锡市人民政府申请行政复议。无锡市人民政府经行政复议后,于2006年6月2日作出行政复议决定书,维持市劳动局的工伤认定决定书。蠡园弹簧厂仍不服,向本院提起行政诉讼,请求撤销市劳动局的工伤认定决定书。
上述事实有下列证据证明:
1.无锡市人民政府[2006]锡府复(决)字第37号行政复议决定书;
2.工伤认定决定书;
3.无锡市人民政府法制办公室邮寄信封;
4.职业病诊断证明书;
5.锡劳工伤认(2006)第0368号工伤认定决定书;
6.工伤认定申请表;
7.蠡园弹簧厂生产通知单;
8.蠡园弹簧厂职工的噪声证明;
9.周某离岗退养事务代理协议书;
10.江苏省无锡市滨湖区人民法院(2006)锡滨民一初字第190号民事判决书;
11.无锡市滨湖区劳动争议仲裁委员会锡滨劳仲案字(2005)第292号仲裁裁决书;
12.无锡市职工工伤认定申请材料接收单;
13.工伤认定举证通知书;
14.工伤认定中止通知书;
15.交寄大宗挂号函件清单等。
(四)一审判案理由
江苏省无锡市南长区人民法院经审理认为:根据《工伤保险条例》的有关规定,职工患职业病的,应当认定为工伤;工伤职工可以在诊断、鉴定为职业病之日起1年内,直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请;提出工伤认定申请应当提交下列材料:(1)工伤认定申请表,(2)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料,(3)医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。本案中,周某在行政法规规定的申请时效内,向市劳动局提出工伤认定申请,并提交了工伤认定申请表、证明与用人单位蠡园弹簧厂存在劳动关系的(2006)锡滨民一初字第190号民事判决书、职业病诊断证明书,履行了自己在工伤认定程序中的举证责任。《工伤保险条例》第十九条第二款规定,职工或者直系亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任。蠡园弹簧厂在行政程序中仅就周某的劳动关系及厂内实际噪声程度提出异议,也未及时提供其他的相关证据。用人单位在不服认定工伤决定而提起的诉讼程序中,提交了应当在行政程序中提供但却拒不提供的证据,人民法院一般不予采纳。故蠡园弹簧厂在本案诉讼中提交的,而在工伤认定程序中未提交的证据,均不予采纳。
《工伤保险条例》第十九条第一款规定,职业病诊断和诊断争议的鉴定,依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的,劳动保障行政部门不再进行调查核实。《工伤认定办法》第九条规定,劳动保障行政部门在进行工伤认定时,对申请人提供的符合国家有关规定的职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书,不再进行调查核实。职业病诊断证明书或者职业病诊断书不符合国家规定的格式和要求的,劳动保障行政部门可以要求出具证据重新提供。从上述规定,可以认为劳动保障行政部门对职业病诊断证明书只作形式上的审查,而不作实质性审查。蠡园弹簧厂提出职业病诊断证明书单位主体与工伤认定单位主体不一致以及没有向蠡园弹簧厂送达的异议,在行政程序中没有向市劳动局提出,且不是市劳动局的审查范围,故对蠡园弹簧厂的异议不予支持。关于蠡园弹簧厂对周某劳动关系提出的异议,拘于江苏省无锡市滨湖区人民法院(2006)锡滨民一初字第190号民事判决书的既判力,对此异议亦不予支持;市劳动局在工伤认定程序中,以该裁判文书确认周某的最后用人单位为蠡园弹簧厂并无不当。
(五)一审定案结论
江苏省无锡市南长区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、《工伤保险条例》第十四条第(四)项的规定,作出如下判决:
维持无锡市劳动和社会保障局2006年3月29日作出的锡劳工伤认(2006)第0368号工伤认定决定。
诉讼费人民币800元(含其他诉讼费700元),由原告蠡园弹簧厂负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人(原审原告)诉称
1)周某是以陈雷加工场职工名义向江苏省疾病控制中心门诊部提出职业病诊断的,蠡园弹簧厂对此毫不知晓。该门诊部所作职业病诊断证明书送达的用人单位也是陈雷加工场,但陈雷加工场至今没有签收。即使签收了,还应享有申请鉴定的权利。由此证明,该诊断证明书至今没有生效,不能作为本案的证据使用。
2)周某在诊断证明书上注明的最后工作单位是陈雷加工场,周某自述是在陈雷加工场工作后得的职业病。
3)被上诉人未对诊断证明书作形式要件上的审查,未作调查核实,就据此作出工伤认定,是错误的。请求二审法院撤销一审判决,撤销市劳动局所作出的工伤认定决定书。
(2)被上诉人(原审被告)辩称
上诉人在工伤认定举证过程中没有提出职业病诊断证明无效的观点,且根据《工伤保险条例》第十九条第一款的规定,对依法取得的职业病诊断证明书,劳动保障行政部门可以不再进行调查核实。至于该诊断证明是否送达用人单位,不属于市劳动局的职责范围。而无锡市滨湖区人民法院已判决1992年至2002年11月30日期间,周某与上诉人之间存在劳动关系,职业病诊断证明中的最后用人单位职业病接触史的时间也在此期间。请求二审法院依法维持一审判决。
(3)原审第三人述称
市劳动局的工伤认定正确,请求二审法院维持一审判决。
2.二审事实和证据
江苏省无锡市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
江苏省无锡市中级人民法院经审理认为:《工伤保险条例》第十七条、第十八条规定,工伤职工可以在诊断、鉴定为职业病之日起1年内,直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请;提出工伤认定申请应当提交下列材料:(1)工伤认定申请表,(2)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料,(3)医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。本案中,周某在行政法规规定的申请时效内,向市劳动局提出工伤认定申请,并提交了工伤认定申请表、证明与用人单位蠡园弹簧厂存在劳动关系的(2006)锡滨民一初字第190号民事判决书、职业病诊断证明书。
《工伤保险条例》第十四条第(四)项规定,职工患职业病的,应当认定为工伤;第十九条第一款规定,职业病诊断和诊断争议的鉴定,依照《职业病防治法》的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的,劳动保障行政部门不再进行调查核实。《工伤认定办法》第九条规定,劳动保障行政部门在进行工伤认定时,对申请人提供的符合国家有关规定的职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书,不再进行调查核实。职业病诊断证明书或者职业病诊断书不符合国家规定的格式和要求的,劳动保障行政部门可以要求出具证据重新提供。根据上述规定,劳动保障行政部门对职业病诊断证明书只作形式上的审查,而不作实质性审查。本案市劳动局依据自己的职责,并根据规定的程序,对周某的工伤认定申请,作出其因工作所致职业病认定为工伤的决定并无不当。原审判决予以维持是合法的,应予支持;上诉人上诉理由与法不符,不予采信。
4.二审定案结论
江苏省无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费人民币100元,其他诉讼费人民币700元,由上诉人蠡园弹簧厂负担。
(七)解说
职业病是指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中,因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。《工伤保险条例》第十四条第(四)项规定,职工患职业病的,应当认定为工伤。本案是一起因职工患职业病引发的工伤认定行政诉讼案。区别于一般意义上因职工受到事故伤害引发的工伤认定案,本案具有的几个特点值得探讨。
1.职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书司法审查的标准
《工伤保险条例》第十九条规定,对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的,劳动保障行政部门不再进行调查核实。《工伤认定办法》第九条规定,劳动保障行政部门在进行工伤认定时,对申请人提供的符合国家有关规定的职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书,不再进行调查核实。职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书不符合国家规定的格式和要求的,劳动保障行政部门可以要求出具证据部门重新提供。依据上述规定,劳动保障行政部门在工伤认定程序中对职业病诊断证明书或职业病诊断鉴定书的审查为形式审查。那么,在司法实践中,若采用形式审查的标准,则使行政诉讼重复劳动保障行政部门的审查过程,无法体现司法机关对行政机关的监督,也不符合行政诉讼保护相对人合法权益与监督行政机关依法行政的宗旨。但若采用实质审查的标准则面临更多的问题。一是职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书是由省级以上人民政府卫生行政部门批准的医疗机构或由相关专业的专家组成的职业病鉴定委员会,根据《职业病防治法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》等规定的诊断标准和鉴定办法作出的结论,其专业化程度相当高,作为无相关专业知识的法官对其进行实质性审查既无必要也不可能。二是与行政诉讼的目的、性质不相符。行政诉讼解决的是行政相对人与行政机关之间的行政争议,体现的是司法权对行政权的监督。采用实质审查的标准则有司法权干预行政权之嫌。因此,在司法实践中,对于职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的审查,无论是强调形式审查还是实质审查都不妥当。
职业病诊断的主要法律依据是《职业病防治法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》,其规定了职业病诊断鉴定机构、职业病诊断的基本要素、职业病诊断鉴定书应当包括的内容以及诊断书、鉴定书的格式。因此,审理因职工患职业病引发的工伤认定行政诉讼案件应依照上述法律规范对诊断书或者鉴定书需要审查的要件的规定作全面审查。具体而言,一是审查诊断书是否由省级卫生行政部门批准的医疗机构作出,鉴定书是否由职业病诊断鉴定委员会作出;二是审查诊断书是否具备基本要素,鉴定书是否内容齐全;三是审查诊断书、鉴定书的格式是否符合要求。
依法取得的职业病诊断证明书和职业病诊断鉴定书,在进行工伤认定时,劳动保障部门将其作为有效的证据来使用,上述司法审查标准符合《行政诉讼法》关于行政行为合法须主要证据确凿、充分这一普遍标准,也符合相关法律法规的规定。
2.因职工患职业病引发的工伤认定中用人单位的界定
《职业病防治法》第五十三条规定,劳动者被诊断患有职业病,但用人单位没有依法参加工伤社会保险的,其医疗和生活保障由最后的用人单位承担;最后的用人单位有证据证明该职业病是先前用人单位的职业病危害造成的,由先前的用人单位承担。
本案职业病诊断证明书上认定周某的工作单位有三个,蠡园弹簧厂只是其中之一。本案劳动保障部门在收到周某以蠡园弹簧厂职工名义提出的工伤认定申请后,按规定受理并向蠡园弹簧厂发出举证通知书。蠡园弹簧厂就劳动关系提出异议,劳动保障部门决定中止工伤认定。周某就劳动关系申请仲裁后,对仲裁裁决不服,又提起了民事诉讼。最后,周某向劳动保障部门提供了法院确认其与蠡园弹簧厂存在劳动关系的判决书,劳动保障部门据此作出了工伤认定。
依法取得的职业病诊断证明书和职业病诊断鉴定书,在进行工伤认定时,劳动保障部门将其作为有效的证据来使用。《职业病诊断与鉴定管理办法》明确规定职业病诊断鉴定书应当包括的内容之一就是用人单位的基本情况。但根据现有法律法规的规定,确认劳动关系的有权机关是劳动保障部门、劳动争议仲裁委员会、人民法院。因此,劳动保障部门在工伤认定行政程序中对职业病诊断证明书和职业病诊断鉴定书已确认的用人单位是否还需要再进行核查,诉讼程序中对此问题如何进行司法审查,亟须作出相应的法律规定来进行调整。在目前法律法规无明确规定的情况下,本案劳动保障部门的做法是值得肯定的,维护了患职业病职工的合法权益。
3.行政诉讼证据与行政程序证据的关系
行政诉讼证据是指在行政诉讼中用以证明案件事实的证据,而行政程序证据是指行政机关在行政程序中用以证明待证事实的证据。案卷外证据的排除规则是行政诉讼特有的规则,是指行政机关在行政程序中形成的证据之外的证据,不能作为定案的根据。案卷外证据的排除规则主要是针对被告而言的,即被告在诉讼中向法院提供的作出具体行政行为时没有收集或者没有记录的证据,法院一般不予接纳。但案卷外证据排除规则也不是绝对的。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定:“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告依法应当提供而拒不提供,在诉讼程序中提供的证据,人民法院一般不予采纳。”该规定是针对原告而言的,同时设定了一些条件。第一,这类证据必须是被告在行政程序中曾经依照法定程序要求原告提供的证据。如果被告在行政程序中没有依照法定程序要求提供证据,原告就没有相应的义务在行政程序中向行政机关提供相关的证据。在这种情况下,原告可以在诉讼中提供证据。第二,这类证据必须是原告依法应当按照被告的要求向被告提供而拒不提供的证据。需要特别注意的是:该条适用的一个重要条件是,原告负有提供证据的法定义务而拒绝提供。第三,法院对这类证据一般不予采纳,而不是绝对不予采纳。这些证据不能作为支持原告主张的根据,但可以作为证明其他当事人主张的事实的根据。这种规则也可视为最佳证据规则的一部分。
该规定典型地体现了行政诉讼程序对行政程序的尊重,即行政程序是法定程序,行政相对人有尊重行政程序的义务。倘若有关法律规定赋予行政机关要求行政相对人提供证据的权力,行政相对人在行政程序中拒不提供而在行政诉讼中提供证据的,人民法院在行政诉讼程序中可以否定此类证据的效力。
《工伤保险条例》第十九条规定,劳动保障行政部门受理工伤认定申请后,根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职工或者其直系亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任。本案中,劳动保障行政部门在行政程序中向蠡园弹簧厂送达了举证通知书,蠡园弹簧厂仅就周某的劳动关系及厂内实际噪声程度提出异议,未及时提供其他的相关证据。故对于蠡园弹簧厂在本案诉讼程序中提交的,而在工伤认定程序中未提交的证据,法院不予采纳是合法、正确的。
(江苏省无锡市中级人民法院 蔡萍 周耀明)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第329 - 336 页