（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：新疆维吾尔自治区石河子市人民法院（2006）石行初字第026号。
二审判决书：新疆生产建设兵团农八师中级人民法院（2006）兵八行终字第20号。

2.案由：不服强制拆除房屋案及请求赔偿损失。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：王某，男，汉族，河南省柘城县来疆务工人员。
委托代理人（一审）：王新宝，石河子市司法局老街法律服务所法律工作者。
委托代理人（一审）：程炳忠，石河子市司法局老街法律服务所法律工作者。
被告（被上诉人）：石河子市北泉镇人民政府。
法定代表人：刘某，该镇镇长。
委托代理人：安文江，新疆君正律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和组织
一审法院：新疆维吾尔自治区石河子市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蒋学雷；审判员：吕江红、李宛秋。
二审法院：新疆维吾尔自治区兵团农八师中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王梅；审判员：胡秋石、张玲玲。

6.审结时间
一审审结时间：2006年7月27日。
二审审结时间：2006年10月14日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告所属北泉镇行政综合执法大队于2006年5月5日，以原告房屋未办“两证”为由，强制拆除部分临时房屋。

2.原告诉称
2006年1月1日，我与被告下属单位石河子总场果蔬公司九连签订了一份“土地租赁合同书”，双方在合同中约定：“乙方（原告）因经营需要，在租赁土地上临时建筑及附属设施，其建筑面积不得超过60平方米，超过部分按合同规定的租赁费标准的两倍收取土地租赁费。合同期满，临时建筑及附属设施由乙方无偿自行拆除，并将临时建筑用地恢复原状，其费用由乙方自行负担。”也就是说，甲方（被告）允许乙方在租赁的土地上建临时建筑或附属设施。因此，在合同履行的过程中，为了看管菜地，我于2006年4月在地头修建了60平方米砖木结构的临时房屋。2006年5月5日，被告所属北泉镇行政综合执法大队以我所建房屋未办“两证”为由，强制部分拆除了我的临时房屋，给我的财产造成侵害。为此，我曾多次找被告要求解决问题，却始终未果。无奈，为维护我的合法权益不受侵害，诉至人民法院，请求法院：（1）依法确认被告拆除我临时房屋的行为违法；（2）判令被告对我的临时房屋恢复原状；（3）判令被告赔偿我的误工损失1 011元；（4）判令被告赔偿我租赁的土地误耕而存在的损失780元；（5）判令被告赔偿我照相费损失38元；（6）判令由被告承担本案诉讼费。

3.被告辩称
原告诉状中陈述的争议不属行政诉讼受案范围，人民法院不应以行政诉讼案件进行立案并审理。理由如下：（1）原告依据与石河子总场果蔬公司九连签订的“土地租赁合同书”占用并使用土地，在租赁的土地上建房应属合同关系，不属行政法律关系。（2）我方与原告之间不存在合同法律关系或行政法律关系，双方是两个互不相连、互无权利义务关系的主体，将我方列为行政案件的一方当事人，没有法律和事实根据。（3）我方虽经批准设立为一级政府，但限于具体情况和诸多原因，至今尚不完善，没有也不能行使相应的行政职权，故原告将我方作为行政诉讼的被告显然错误。（4）原告起诉陈述的综合执法大队，其隶属及其他方面关系，我方在现有体制下，尚无法授权该部门作出相关行为。（5）原告搭建的临时设施在政府的总体规划范围内，其必须办理合法的临时设施申报和批准手续，才能施工建设，未经核准均属非法。

（三）一审事实和证据
新疆维吾尔自治区石河子市人民法院经公开审理查明：2006年1月1日，原告王某（乙方）与石河子总场果蔬公司九连（甲方）签订了“土地租赁合同书”。双方约定：“乙方租赁甲方5号条田中2.5亩种植蔬菜，租赁期限自2006年1月始至2006年12月31日止。乙方因经营需要，在租赁土地上的临时建筑及附属设施，其建筑面积不得超过60平方米，超过部分按合同规定的租赁费标准的两倍收取土地租赁费。合同期满，临时建筑及附属设施由乙方无偿自行拆除，并将临时建筑用地恢复原状，其费用由乙方自行负担。”后双方均在该“土地租赁合同书”上签字（章）。在合同履行期间，原告王某未经城市规划主管部门批准，于2006年4月在其租赁的石河子总场果蔬公司九连5号条田菜地上擅自建设面积为60平方米的砖木结构房屋。被告石河子市北泉镇人民政府所属行政综合执法大队工作人员发现原告建房的事实后，在口头制止无效的情况下，以原告未经城市规划行政主管部门批准，擅自在租赁的石河子总场果蔬公司九连的菜地上占地建房，其行为违法为由，于2006年9月5日对其所建房屋进行部分强制拆除。原告不服，向被告提出申请，要求解决问题，未果。原告于同年7月5日向本院提起行政诉讼。
另查：石河子市技术监督局于2005年9月6日给石河子市北泉镇人民政府颁发了组织机构代码证，表明石河子市北泉镇人民政府是依法设立的一级政府；石河子市人民政府下发了石政发（2003）18号《关于〈北泉镇总体规划的请示〉的批复》，表明石河子市北泉镇建设已纳入石河子市城镇的总体规划范围。
上述事实有下列证据证明：
1.王某与石河子总场蔬菜公司九连签订的“土地租赁合同”；
2.石河子市人民政府石政法（2003）18号《关于〈北泉镇总体规划的请示〉的批复》；
3.石河子市技术监督局给石河子市北泉镇人民政府颁发的组织机构代码证；
4.曹某、蒋某等证人的证言；
5.双方当事人的陈述。

（四）一审判案理由
新疆维吾尔自治区石河子市人民法院经审理认为：被告石河子市北泉镇人民政府是依法设立的人民政府，其所属北泉镇行政综合执法大队所实施拆除违法建房的行为，应当视为北泉镇人民政府的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，在城市规划区内，未取得建设规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物。原告所述被拆除的房屋位于石河子总场果蔬公司九连，属石河子市城镇规划范围内的建筑。原告王某未经城市规划行政主管部门批准，擅自在租赁的石河子总场果蔬公司九连的菜地上占地建房，其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。但被告所属北泉镇行政综合执法大队在法律没有授予其职权的情况下，对原告在石河子总场果蔬公司九连菜地上所建的房屋实施部分强制拆除，属超越职权的行为。由于原告擅自建房具有违法性，被告拆除原告部分房屋的具体行政行为不具有可撤销的内容。故根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，本院依法确认被告的具体行政行为违法。国家赔偿损害的对象为合法权益，即合法权利和合法利益，对于非法的利益不予保护。原告所建房屋不具有合法性，故对原告要求被告对其受损房屋恢复原状的请求，本院不予支持；对原告要求被告赔偿其误工损失和土地租赁损失费的请求，因该请求不属于行政赔偿的范围，本院也不予支持。对原告要求被告赔偿因诉讼而产生的合理费用，本院予以支持。

（五）一审定案结论
新疆维吾尔自治区石河子市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条第一款，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，作出如下判决：
1.确认被告石河子市北泉镇人民政府2006年5月5日强制拆除原告王某部分房屋的行政行为违法。
2.被告石河子市北泉镇人民政府赔偿原告王某因诉讼而产生的费用38元，于本判决生效后5日内给付原告。
3.驳回原告王某的其他诉讼请求。
本案案件受理费、诉讼费合计100元（原告已预交），由被告石河子市北泉镇人民政府负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）王某诉称
被上诉人在没有法律授权的情况下，超越职权实施对上诉人临时房屋部分强制拆除，其行为违法，应当赔偿。被上诉人没有证据证实上诉人所建临时房屋不具有合法性。另外，在审理行政案件时，法院只应当审查被告作出的具体行政行为是否合法，而无须审查原告的行为是否合法，即使上诉人建房违法，被上诉人违法拆除也应当承担责任。请求二审判令被上诉人将上诉人的临时房屋恢复原状，赔偿土地租赁损失780元，并承担一、二审诉讼费用。
（2）被上诉人（原审被告）北泉镇人民政府辩称
上诉人没有办理临时用地许可证，所建房屋为非法建筑。上诉人上诉要求恢复房屋原状的请求不能成立。上诉人提出要求赔偿损失780元没有证据。原审认定事实清楚，判决正确，请求二审维持原审判决。

2.二审事实和证据
新疆生产建设兵团农八师中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
新疆生产建设兵团农八师中级人民法院经审理认为：被上诉人石河子市北泉镇人民政府所属北泉镇行政综合执法大队在法律没有授予其职权的情况下，超越法定职权范围，对上诉人在石河子总场果蔬公司九连菜地上所建的房屋实施部分强制拆除的行政行为违法。原审认定被上诉人的具体行政行为违法正确，应予以维持。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”上诉人上诉要求被上诉人赔偿土地租赁损失780元，因其未向法庭提供损害的事实和数额的证据，对该上诉请求本院不予支持。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”上诉人在城市规划区内，建筑临时房屋，应该向县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门和土地行政管理部门提出申请，取得建设工程规划许可证件及土地使用权后方可建设。这是强制性法律规定，不得违反。上诉人虽与石河子总场果蔬公司九连签订了“土地租赁合同书”，并约定可以建临时房屋60平方米，但这并不表明上诉人可以不经过有关行政部门批准而违法建房。上诉人未经城市规划行政管理部门和土地行政管理部门批准，在城市规划区内建筑临时房屋，其行为违反了法律的强制性规定，其所建临时房屋属违法建筑。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此应认为，国家赔偿的损害对象为合法权利和合法利益。上诉人所建临时房屋不具有合法性，其上诉要求被上诉人对其受损房屋恢复原状，无法律依据，其上诉理由不能成立，对其该项请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。

4.二审定案结论
新疆生产建设兵团农八师中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，其他诉讼费50元，合计100元，由上诉人王某负担。

（七）解说
一、二审法院经过对本案的审理，一方面认定被告石河子市北泉镇人民政府强制拆除原告王某房屋的行为违法，另一方面又认定被拆除的房屋是违法建筑，不受法律保护。这就引发了一个问题：行政机关违法实施具体行为造成行政相对人的违法利益受损，国家应否承担赔偿责任?
从案件事实来看，对原告王某的房屋实施强制拆除行为的是北泉镇行政执法综合大队。所谓行政执法综合大队，顾名思义，是当地人民政府组织公安、工商、土地、房屋、卫生和城市规划等行政主管部门的人员综合行使管理职权的组织。强制拆除建筑物是一种强制执行行为，而强制执行行为属于一种具体行政行为。从理论上说，具体行政行为有合法与不合法之分，而考量某一具体行政行为是否合法，要从行为主体、行为内容和行为程序是否合法这三个方面加以认定。根据《城市规划法》有关条款的规定，对城市规划区内的违法建筑物，应由县级以上地方人民政府城市规划主管部门限期拆除；如果行政相对人拒绝拆除，由其申请人民法院强制执行。本案中的北泉镇行政执法综合大队是镇政府一级综合执法组织，显然不具有强制拆除违法建筑物的职权，其在法律、法规未有授权和作为县一级的石河子市人民政府的城市规划主管部门未有委托的情况下，强制拆除王某的房屋，显然不合法。
不合法的具体行政行为，也即违法具体行政行为。违法具体行政行为造成行政相对人财产的损失，构成了行政侵权，国家应当承担行政赔偿责任，这是不言而喻的。但违法具体行政行为，造成了行政相对人违法利益受到损害，是否也构成了行政侵权，国家应否承担赔偿责任?这要根据法律、法理进行分析后方能作出正确的判断。
法律保护的利益，应当是法律明确规定应当保护的利益，亦即合法利益。因为法律只有保护合法的利益，才能避免这种“保护”造成他人或公共利益的受损害。如保护违法建筑物，就会给他人利益和公共利益造成损害。《国家赔偿法》“总则”部分第二条明确规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据此规定，受害人有权获得国家赔偿，必须具备两个条件：一是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权；二是他们违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成了损害。违法建筑物就其自然状态来说，是一种有形的财产，不存在合法与不合法的问题，但一旦该财产被非法占有或者由该财产形成了一种建筑物或构筑物，就有合法与不合法之分。违法建筑物，就是由自然状态下的财产即建筑材料形成的物体，它的存在，影响城市的规划和美观，给他人利益和公共利益造成了损害，即使违法建筑物也属于一种财产，那也是不合法的，不应受法律的保护。本案原告王某擅自将房屋建设在城市规划区内，属于违法建筑物，尽管北泉镇行政执法综合大队强制拆除它有违法问题，但原告王某也无权就此要求被告北泉镇人民政府承担国家赔偿责任。
再者，按照《国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”，国家不承担赔偿责任。本案原告王某在城市规划区内擅自建造房屋，被北泉镇行政执法综合大队违法拆除，造成财产损害，这是因其不遵守法律规定的故意行为引起的，依据上述法律的规定，国家对此不应承担行政侵权赔偿责任。
以上分析表明，一审法院判决驳回原告王某要求赔偿损失的诉讼请求，二审法院判决予以维持，是正确的。
（新疆维吾尔自治区高级人民法院　杨善明）