（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2004年）水行初字第6号。
二审判决书：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2006）乌中行终字第69号。

2.案由：行政赔偿。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：乌鲁木齐江南商贸城有限公司（以下简称江南商贸公司）。
法定代表人：陈某，该公司总经理。
委托代理人（一、二审）：林安娜，新疆鼎信律师事务所律师。
委托代理人（一审）：王冰，新疆鼎信律师事务所律师。
被告（被上诉人）：新疆维吾尔自治区水利厅水磨河流域管理处（以下简称水磨河流域管理处）。
法定代表人：施某，该处处长。
委托代理人：冯某，该处工会主席。

4.审级：二审。

5.审判机关和组织
—审法院：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：姚国文；审判员：程立新、宋文玲。
二审法院：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张炳蔚；审判员：赵君、刘瑞东。

6.审结时间
一审审结时间：2005年12月5日。
二审审结时间：2006年7月4日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告水磨河流域管理处依照乌鲁木齐市政府关于治理“一河一湖”污染的计划和要求，根据《中华人民共和国水法》等法律、法规的规定，认为应将水磨河流域位于水源保护区的乌鲁木齐市青年路的13户居民逐出水源地，即于2002年11月9日办理了拆迁许可证，于2003年7月26日晚对这13户房屋进行了拆除。

2.原告江南商贸公司诉称
2002年6月，原告根据乌鲁木齐市国有企业改革领导小组市国个改字（2002）20号文件，以承债式整体兼并乌鲁木齐市粮源公司，并接受该公司的全部资产，包括位于乌鲁木齐市水磨沟区青年路的房屋3幢13套。2003年7月26日晚，被告在未办理任何规划、拆迁等手续，未作出任何行政决定或拆除通知的情况下，以其“属自治区水利厅派出机构，自治区授权其在本流域内行使水利主管部门的职责”为由，强行将原告所属位于青年路的房屋全部拆除，严重侵害原告的合法财产。依照《行政诉讼法》有关规定，特提起诉讼，请求依法确认被告强行拆除原告房屋的行政行为违法，判令被告赔偿原告房地产损失2 455 107.70元。

3.被告水磨河流域管理处辩称
我方拆迁13户居民房屋合理合法，无任何过错，应依法驳回原告的诉讼请求。原告所诉被告在未办理任何规划、拆迁等手续，未作出任何行政决定或拆除通知的情况下，以其“属自治区水利厅派出机构，自治区授权其在本流域内行使水主管部门的职责”为由，强行将原告所属位于青年路的房屋全部拆除，严重侵害原告的合法财产，完全与事实不符，其请求应予驳回。被告在经有关市领导同意、在市拆迁办公室办理了拆迁手续、发布了拆迁公告，并对13户居民进行妥善安置后才进行了拆除，被告的行为合理合法。原告诉状中所称13户居民的占地1 726.70平方米为临时用地。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：临时使用土地期限一般不超过两年，并不得修建永久性建筑物。乌鲁木齐市国土资源局土地利用处也明确表示临时用地不予补偿，故被告拆除13户居民房屋所占用的土地为临时用地，不存在补偿问题。被告为了本市人民的利益和公共事业，在办理了拆迁手续后实施了拆迁，无任何过错，请法院以事实为依据，驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院经公开审理查明：被告水磨河流域管理处依照乌鲁木齐市人民政府关于治理“一河一湖”污染的计划和要求，并根据《中华人民共和国水法》等有关法律和法规的规定，将位于水磨河一级水源保护区的原告江南商贸公司的13户居民进行了安置，在与原告就拆迁补偿协商未果的情况下，即于2003年7月26日对13户居民房屋围墙进行了拆除。该13户房屋位于乌鲁木齐市水磨沟区青年路，土地使用面积为1 726.70平方米。
另查，13户居民原隶属于乌鲁木齐市粮源公司，原告江南商贸公司兼并了粮源公司，该13户居民随之隶属于原告江南商贸公司。
又查，乌鲁木齐市国土资源局对原告兼并乌鲁木齐市粮源公司有关土地资产的处置作出批复：被兼并方乌鲁木齐市粮源公司拥有12宗国有划拨土地使用权，合计用地面积为29 410.47平方米，其中被拆除的建筑物所占用的1 726.70平方米土地为行政划拨的临时用地。此外，新疆宏昌房地产价格评估有限责任事务所接受法院委托，对被告所拆除原告的房地产的价值进行评估，评估结果为：住宅价值为453 770.20元；土地价值为1 357 600元；锅炉房价值为19 160.80元；围墙价值为11 340元；锅炉价值为12 500元；增加砖混平房价值为20 160元。
上述事实有下列证据证明：
1.乌鲁木齐市人民政府下发的关于治理“一河一湖”的计划；
2.乌鲁木齐市人民政府有关职能部门作出的有关水磨沟河流域为一级水源保护区及13户居民住房所使用的土地为国有划拨的临时用地的批复和说明函；
3.新疆宏昌房地产价格评估有限责任事务所就被告水磨沟河流域管理处拆除的房屋、锅炉、围墙等价值作出的评估结论；
4.双方当事人的陈述；
5.法庭调查笔录。

（四）一审判案理由
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院经审理认为：依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《新疆维吾尔自治区实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》的规定，拆迁人与被拆迁人应当就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议；未与被拆迁人签订拆迁安置协议，或者拆迁补偿安置纠纷未经裁决，实施拆迁，造成损失的，依法承担赔偿责任。被告水磨沟河流域管理处虽然取得拆迁许可证，但未与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议，即强行拆除原告兼并企业的房屋及附属物，属违法拆迁行为。尽管被告实施该拆迁行为，是为了保护水源保护区内饮用水水源的环境和安全，具有公益性，但仍应对其违法拆迁给原告造成的损失承担赔偿责任。鉴于被告所拆除房屋的用地为国有的临时用地，对原告要求被告赔偿损失中的涉及土地费用的部分，依法不予支持。

（五）一审定案结论
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院依照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，作出如下判决：
1.被告水磨河流域管理处于2003年7月26日所实施的拆迁行为违法。
2.被告水磨河流域管理处于本判决生效之日起30日内赔偿原告江南商贸公司516 931元。
案件受理费100元，由被告水磨河流域管理处负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
一审确认被上诉人水磨河流域管理处的行政强制拆除行为违法并赔偿我方房屋损失正确，但对土地不予赔偿，属于适用法律错误。我方在兼并乌鲁木齐市粮源公司时，现被拆迁房屋所在的土地虽保留划拨，未予抵补被兼并方的负资产，但乌鲁木齐市国土资源局批准我方按规定继续临时使用，故该宗土地已属于我方的企业资产。正因为如此，2003年7月，水磨沟区人民政府主持我单位与被上诉人水磨河管理处进行协调，双方通过会议纪要的形式，确认对土地使用权予以适当补偿。故一审法院不支持涉及土地费用的赔偿，显然于法无据。请求二审查明事实，依法改判，支持我方的全部诉讼请求。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
被拆迁的房屋位于一级水源保护区，属于上诉人江南商贸公司的企业资产属实，但被拆迁房屋所在的1 726.70平方米土地属于上诉人江南商贸公司的临时用地，只要国家需要，可以随时收回临时用地，对临时用地不予补偿是国家法律明文规定的。一审法院判令对临时用地不予补偿是正确的，请求二审维持原判。

2.二审事实和证据
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院经审理认为：被上诉人水磨河管理处因公益事业而违法拆迁上诉人江南商贸公司的房屋，造成江南商贸公司财产损失，应承担赔偿责任，一审法院确认被上诉人水磨河管理处行政强强拆除行为违法并判令赔偿江南商贸公司房屋损失正确。被拆迁房屋所处的地段属于江南商贸公司的临时用地，江南商贸公司兼并乌鲁木齐市粮源公司时，该宗土地没有抵补被兼并方即乌鲁木齐市粮源公司的负资产，乌鲁木齐市国土资源局许可江南商贸公司临时使用，属于行政划拨的国有土地，意味着江南商贸公司对该宗土地并未投入资金，本着权利义务相一致的原则，不承担义务，就不能享受权利。作为行政划拨的临时用地，遇有国家建设时，由国家无偿收回临时用地的使用权，对地上的建筑物及其他附着物根据实际情况予以适当补偿。被上诉人水磨河管理处根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》及《乌鲁木齐饮用水水源地保护区管理条例》之规定，将居住在此的13户居民逐出水源地，应视为公益事业而收回临时用地的使用权，水磨河管理处为公益事业而为的具体行政行为得到了乌鲁木齐市人民政府的批准。现江南商贸公司要求水磨河管理处赔偿因公益事业而收回临时用地使用权的土地费用，于法无据，对其上诉理由本院不予采信。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。

4.二审定案结论
新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人江南商贸公司负担。

（七）解说
本案中的13户居民房屋是否应当拆除、由谁实施拆除、适用什么程序拆除，以及如何处理拆除造成的后果，这是本案处理所要弄清楚的四个问题。
1.13户居民房屋是否应当拆除
从案件事实看，13户居民房屋位于乌鲁木齐市水磨沟区青年路，属于水磨河流域范围内的建筑，而水磨河流域是本市一级水源保护区，其水源能否得到很好的保护，关系到沿线三十多万人饮用水的安全。事实证明，水源保护区内有多户居民居住生活，对于保护水源洁净、防止污染颇为不利。《中华人民共和国水法》第三十三条规定：“国家建立饮用水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民用水安全。”乌鲁木齐市依据《水法》的规定，针对本市饮用水源受到污染的实际情况，制定了有关保护饮用水水源的规范性文件，明确规定水源保护区不允许有任何房屋存在。本案13户居民的房屋均在水源保护区内，且13户居民均各自在其房屋居住生活，即使尚没有给水磨河流域饮用水水源造成污染，也是一种污染的潜在危险，依据上述法律和规范性文件的规定，该13户居民房屋应当被拆除。
2.应由谁拆除13户居民房屋
13户居民房屋在一级饮用水水源保护区内，依法应当拆除，这是没有异议的，但是，依法应由谁拆除呢?是应由《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）中的“拆迁人”拆除，还是应由《水法》中的“流域管理机构”拆除?
依据《条例》的规定，“拆迁人”是指取得房屋拆迁许可证的单位；“被拆迁人”是指被拆迁房屋的所有人。拆迁人要拆迁房屋，须得与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过度方式等事项，订立拆迁补偿安置协议；被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以向人民法院起诉。由此可见，拆迁人拆迁房屋的根据是《条例》和安置补偿协议，拆迁人与被拆迁人是平等主体，拆迁人对被拆迁人不具有强制的权力，即使被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁，拆迁人也只能在起诉后申请人民法院先予执行，或者在判决生效后由人民法院强制执行，而拆迁人自己是不能强制拆除的。
按照《水法》的规定，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构主管饮用水水源的保护，其有责任和权力采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全；对饮用水水源保护区内的违法建筑物限期拆除。
本案被告水磨河流域管理处是水磨河流域行政管理机构，对水磨河流域具有行政管理职责，其可以依据职权实施对水磨河流域一级饮用水水源保护区内的13户居民房屋实施拆除。
以上分析说明，对13户居民的房屋，应由《水法》中的流域管理机构拆除，而不应由《条例》中的拆迁人拆迁。
3.拆除13户居民房屋应当按照什么程序实施
正如以上所分析的，有权拆除13户居民房屋的主体应当是作为水磨河流域行政管理机构的被告水磨河流域管理处。那么，该管理处应当适用什么程序拆除呢?
不言而喻，不同主体实施的不同行为，决定了该行为应当适用与其性质相应的法律程序。13户居民的房屋建在一级饮用水水源保护区，违反了有关水保护法律、法规的规定，性质上属于违法行为。这就决定了处理该行为，只能由作为水磨河流域行政管理机构的被告水磨河流域管理处通过履行职责来实现，具体而言，就是对13户居民房屋实施强制拆除。
如上所述，强制拆除不同于强制拆迁，它是行政法上的一种强制措施。行政主管部门采取这种强制措施，要遵守法定的行政程序。依据《水法》第六十七条第一款规定的精神，在饮用水水源保护区内设置妨害保护水源建造的建筑物、构筑物，由县以上地方人民政府责令限期拆除；逾期不拆除的，强行拆除。这里的“强行拆除”，按照相关法律的规定，在行政相对人对行政主管部门作出限期拆除决定后既不起诉又不执行的情况下，应由当地人民政府申请人民法院强制执行。本案被告水磨沟流域管理处直接拆除13户居民房屋，不但拆除主体不适格，超越了职权，而且没有遵守先“限期拆除”后“申请强制执行”的法定程序。
从本案事实看，即使被告水磨河流域管理处以“拆迁人”资格拆迁13户居民房屋，其强制拆迁也未完全遵守法定的程序。依据《条例》第十六条第二款的规定，被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制搬迁，或者由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。我们从被告水磨河流域管理处强制拆迁13户居民房屋的过程中，看不出其拆除房屋是受政府“责成”所为，也看不出其申请人民法院强制拆迁。
以上所述表明，被告水磨河流域管理处强制拆除13户居民房屋，既不符合强制拆除程序，也不符合强行拆迁程序，其对13户居民房屋的强制拆除存在程序违法的问题。
4.如何处理强制拆除造成的后果
如上分析，强制拆除是一种具体行政行为。强制拆除违反法定程序，也就表明被告作出具体行政行为违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》有关条款的规定，违法具体行政行为给行政相对人造成损失的，人民法院要依法撤销该具体行政行为，并判令被告承担国家赔偿责任中的行政侵权赔偿责任。就本案来说，由于被告强制拆除13户居民房屋是为了保护饮用水水源不受污染，保障该水源区居民饮用水安全，是为了公益事业，该强制拆除措施属于不可撤销的行政行为，即使存在程序违法问题，受诉法院也不可以撤销。
被告为了公益事业而违法采取的强制拆除措施，不受撤销，这使饮用水水源区的广大居民受益受惠，而使13户居民受到损失。前者受益受惠，是人民政府应当运用公权力给予保障的；后者的损失，是人民政府在行使公权力时对私权利的损害。从社会正义和法律公平角度看，政府不能运用公权力保护多数人利益而损害少数人的私利益。因此，被告水磨河流域管理处违法强制拆除13户居民房屋，给原告造成的损失，即使其拆除是为了公益事业，也不能不承担赔偿责任。
最后还有一点需要说明，就是江南商贸公司充当原告的缘由。从案件事实中可以看出，13户居民的房屋，原是乌鲁木齐市粮源公司的财产，后原告江南商贸公司兼并了乌鲁木齐市粮源公司，13户居民的房屋作为不动产也随之归于原告所有。被告强制拆除了13户居民房屋，原告认为损害了其财产，从而以原告资格起诉要求赔偿。本案受诉法院将江南商贸公司列为原告，将其当作被拆迁人，就是基于这一事实。
综上分析，一、二审法院对本案处理结果是正确的。但将被告列为《条例》中的“拆迁人”，并依照该《条例》的规定，评判被告的“拆迁”行为及其责任，反映了对“强制拆迁”和“强制拆除”的含义及二者的法律性质缺乏准确的理解和认识。
（新疆维吾尔自治区高级人民法院　杨善明）