（一）首部

1.判决书字号：湖北省兴山县人民法院（2007）兴民初字第190号。

2.案由：土地承包经营权纠纷。

3.诉讼双方
原告：陈某，女，65岁，汉族，农民，住兴山县。
委托代理人（特别授权代理）：贾勇，湖北真原律师事务所兴山分所律师。
被告：谭某，男，35岁，汉族，农民，住兴山县。
被告：向某，曾用名向某1，系谭某之妻女，35岁，住兴山县。
二被告共同委托代理人（特别授权代理）：赵家军，湖北真原律师事务所兴山分所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：湖北省兴山县人民法院。
独任审判人员：审判员：田胜军。

6.审结时间：2007年8月10日。

（二）诉辩主张

1.原告陈某诉称
原告与丈夫王某（已于2005年5月11日去世）共同承包了位于陈家湾村的贾家坟、狮子包、大包、铁塔（小地名）处的土地共计2.88亩。2002年8月16日，原告及王某将上述土地转包给两被告。2005年第二轮土地延包时，原告向相关部门提出终止转包关系、收回相关土地，得到相关部门的支持，兴山县人民政府并于2005年向原告核发了鄂EJ5020101105号农村土地承包经营权证，确认上述土地使用权归原告享有。被告不服，申请行政裁决，高阳镇人民政府确认争议土地使用权归被告；原告不服而申请行政复议，兴山县人民政府于2006年6月10日作出兴政复字（2006）04号决定书，撤销了高阳镇人民政府的处理决定。被告对行政复议决定未提起诉讼，该决定已发生法律效力，但被告至今仍然没有返还原告的土地。原告为维护自己的合法权益，特诉至人民法院，请求判令二被告返还侵占的土地。

2.被告谭某、向某辩称
原告诉称的事实不真实，实际是原告长期荒芜土地，以至于村委会收回土地后重新发包给被告，而不是原告转包给被告，当时村干部收回了王某的土地承包经营权证，改成了向某的名字，并作了说明。村委会将该权证给了被告后又于2005年土地第二轮延包时收回。原告现持有的农村土地承包经营权证是无效的，村委会发包该土地、填发权证的决定并非其真实意思表示。2005年第二轮土地延包时村委会对土地的登记底册上登记争议土地承包人为被告向某，争议的土地实际上是二被告的。

（三）事实和证据
湖北省兴山县人民法院经公开审理查明：王某与原告陈某夫妇于1998年承包了位于陈家湾村贾家坟、狮子包、大包、铁塔（小地名）等处的土地。2002年8月16日税费改革时，王某通过陈光国、胡全胜、向元席、文中年等干部同意，将自己承包的土地除贾家坟地块0.2亩外口头无偿转包给向某耕种，并由村干部、驻村干部在王某承包经营权证、村承包分户账簿上作了转包说明。被告夫妇遂经营贾家坟0.218亩、狮子包2.0亩、大包0.4亩、铁塔0.2亩，共计2.818亩的5块土地。王某于2005年5月11日死亡。同年农村土地第二轮延包时，原告要求经营已转包给被告经营的土地，被告认为“兴山县依法完善农村土地二轮延包登记核实表（二）”已将上述5块土地的承包方登记为向某，被告已从村委会取得承包经营权，双方因此发生纠纷。2005年7月1日，陈家湾村民委员会将上述5块土地及贾家坟0.2亩、砖厂坡上2亩、本人猪圈0.02亩土地发包给原告，签订了鄂EJ5020101105号承包合同，2005年8月1日兴山县人民政府向原告核发了农村土地承包经营权证。被告于2004年对狮子包的2亩土地实施了退耕还林，经相关部门验收，该林地面积为1.8亩，兴山县人民政府于2006年4月6日向被告向某核发了林权证，被告亦领取了该1.8亩林地3年的退耕还林补偿。2006年3月，原、被告双方因土地经营权纠纷请求高阳镇人民政府处理，高阳镇人民政府作出“关于陈家湾村陈某与向某土地纠纷的调处意见”，认为：（1）陈某原家庭承包经营的土地实属主动交回发包方村委会；（2）陈某主动交给发包方村委会的除贾家坟地块向立波田边0.2亩以外的其他承包土地（调查摸底公示的土地）经营权属归向某；（3）在依法完善农村土地第二轮延包期间，土地纠纷未经调处或仲裁、土地经营权属未界定的情况下，村委会工作人员擅自与陈某签订的鄂EJ5020101105号家庭土地承包合同应为无效合同，核发的鄂EJ5020101105号农村土地承包经营权证应按程序予以注销，并按规定发布公告。村委会与陈某重新签订贾家坟地块向立波田边0.2亩的土地承包合同，按程序核发经营权证。村委会与向某按照调查摸底公示的土地，签订土地承包合同，按程序核发经营权证。原告陈某不服该处理意见而向兴山县人民政府申请行政复议，兴山县人民政府于2006年6月10日作出兴政复字（2006）04号行政复议决定书，认为高阳镇人民政府的意见所认定的主要事实缺乏证据证明，程序违法，故作出了撤销高阳镇人民政府意见的行政复议决定。被申请人高阳镇人民政府，第三人高阳镇陈家湾村民委员会、向某未对行政复议决定提起行政诉讼，该复议决定已发生法律效力。此后因被告继续经营该2.818亩土地，故原告诉至本院，请求判令被告返还侵占的土地。
上述事实有下列证据证明：
1.农村土地承包合同；
2.农村土地承包经营权证；
3.林权证；
4.高阳镇人民政府“关于陈家湾村陈某与向某土地纠纷的调处意见”；
5.兴山县人民政府行政复议决定书；
6.兴山县依法完善农村土地二轮延包登记核实表（二）；
7.高阳镇陈家湾村民委员会证明；
8.双方当事人陈述。

（四）判案理由
湖北省兴山县人民政府经审理认为：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后国家确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，林权证系森林、林木、林地所有权或者使用权的法律凭证，均系核发机关即县级以上人民政府确认使用权属的行政确认行为，该行政确认行为一经作出即具有公定力、公信力和公示力，非经法定程序不得撤销。人民法院在民事诉讼中对上述权证作为证据仅作形式与来源上的审核，认可其公定力、公信力，认定其作为国家机关依职权制作的公文书证证明效力较高。本案中对于原、被告双方发生争议的2.818亩土地，原告持有兴山县人民政府于2005年8月1日核发的农村土地承包经营权证，而其中的2亩耕地因实施退耕还林成为1.8亩林地；被告亦持有兴山县人民政府于2006年4月6日核发的林权证，根据上述权证，上述2亩耕地成为1.8亩林地，存在一地两证，使用权属不清；原告对2.818亩中的0.818亩耕地享有承包经营权，故原告对享有承包经营权的0.818亩土地请求判令被告返还，本院予以支持；对其中2亩耕地（后成为1.8亩林地）因存在使用权属不清，对原告要求被告返还的诉讼请求不予支持；被告辩称从村委会承包取得上述2.818亩土地的承包经营权，因没有提供充分的证据证实，对此抗辩理由不予采信。

（五）定案结论
湖北省兴山县人民法院依照《中华人民共和国民法通则》第七十五条的规定，作出如下判决：
1.原告陈某对贾家坟0.13亩、贾家坟路下0.088亩、大包0.4亩、铁塔0.2亩合计0.818亩土地享有承包经营权，限被告谭某、向某于本判决发生法律效力后10日内将上述土地返还给原告。
2.驳回原告的其他诉讼请求。
本案案件受理费25元，由被告谭某、向某承担。

（六）解说
本案的关键之处是讼争的2.818亩土地中的2亩（现为1.8亩）土地（林地）既存在着农村土地承包经营权证，又存在着林权证，且分属原、被告。此即为现如今在农村较为常见之“一地两证”，亦为本案特殊之所在。
农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证；林权证是县级以上地方人民政府或国务院林业主管部门，依据《森林法》或《农村土地承包法》的有关规定，按照有关程序，对国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，确认所有权或者使用权，并登记造册，发放的证书。由此可见，该两证的性质均为相关行政机关对于土地权属进行确认之证明，发放该两证均为具体行政行为之一种——行政确认行为。故而，该两证均具有公定力、公信力和公示力。
然此案之特殊之处便在于对同一土地，同一行政机关先后对不同的对象发放了权能部分重叠的两证，林权和农村土地承包经营权都包含了对土地的使用权与经营权，此即在同一宗土地上建立了两个相互排斥的用益物权，这显然与法理相悖。按照相关法律、法规之规定以及相关行政法原则，本案中，在发放在先的农村土地承包经营权证真实、有效的情况下，相关行政机关无权针对该土地向不同主体发放林权证。由此可见，兴山县人民政府于2006年4月6日向被告核发林权证的行为实际上是无效的。进一步延伸开来，我们可以得出这样一个结论，在具体行政行为的范畴里，与真实、有效之前行为相矛盾之后行为无效。这也是行政行为理论中一个重要的原则，这一原则即是源于行政行为之公信力。
而此案判决中之所以未对涉及两证的1.8亩土地作出权属确认是出于对具体行政行为的另外一个性质——公定力的尊重。所谓公定力是指具体行政行为一经作出，不论其是否真正合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的法律效力，除非经法定程序予以撤销或变更。据此，我们可以得出这样一个结论：具体行政行为之公定力非对其合法性与真实性之确认，实为法律之推定。又因法律明确规定了行政确认行为的可诉性以及行政行为撤销之诉的排他性管辖，即非经法定程序，不得撤销已经生效的具体行政行为。且本案中该1.8亩土地上又存在两个具有公定力的、内容相矛盾的具体行政行为，加之本案为普通民事诉讼，故而本案判决中对于该1.8亩土地之权利归属并未作出确认。在目前的制度环境下，此为唯一合法且恰当之处理方式。
然而，囿于此种制度而形成的此种唯一方式无疑在一定程度上会对司法成本之节约以及案件处理结果本身之正义性造成一定的削弱效果。在作为证据出现的相关具体行政行为存在明显程序违法和瑕疵的情况下，这种效果尤为明显。对于作为证据出现的具体行政行为是否具有公定力，理论界存在两种不同的学说，即完全公定力说与有限公定力说。完全公定力说认为具体行政行为具有公定力，故而可以当然地作为有效证据使用，其证据效力毋庸置疑。有限公定力说认为只有具备有效构成要件，且无明显或重大瑕疵的具体行政行为才具有公定力，才具有毋庸置疑的证据效力。通过上诉两种学说之比较，我们或可得出对于本案的一种新的处理方式：因相关行政机关对于林权证之发放行为存在明显违法与瑕疵之处，故被告提供的林权证实难作为证据采纳；原告提供之农村土地承包经营权证真实、合法，故予采纳，故而，原告享有该1.8亩土地之使用经营权。当然，这种新的处理方式的出现实有赖于制度之革新。在当前的制度环境之下，本案之判决无疑是正确的。
（湖北省兴山县人民法院　吴林）