（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省常州市钟楼区人民法院（2007）钟行初字第14号。
二审判决书：江苏省常州市中级人民法院（2007）常行终字第62号。

2.案由：不服工商行政登记案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：汤某。
委托代理人（一审）：吕红波，江苏常州乐天律师事务所律师。
委托代理人（二审）：俞伯俊，江苏常州乐天律师事务所律师。
委托代理人（二审）：吕红波，江苏常州乐天律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江苏省常州工商行政管理局。
法定代表人：吴某，江苏省常州工商行政管理局局长。
委托代理人（一审）：胡某，江苏省常州工商行政管理局工作人员。
委托代理人（一审）：金某，江苏省常州工商行政管理局工作人员。
委托代理人（二审）：吴某1，江苏省常州工商行政管理局工作人员。
委托代理人（二审）：胡某，江苏省常州工商行政管理局工作人员。
第三人（一审）：恽某。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省常州市钟楼区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：钱慧南；审判员：王彩萍、屠金。
二审法院：江苏省常州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张少平；审判员：王碧野、许岗。

6.审结时间
一审审结时间：2007年5月8日。
二审审结时间：2007年7月24日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告江苏省常州工商行政管理局于2004年5月14日应申请人常州市恽氏装饰有限公司的申请，核发了法定代表人为汤某的常州市恽氏装饰有限公司（以下简称恽氏公司）的企业法人营业执照。

2.原告诉称
公司设立登记材料上所有原告的签名均非原告本人签署，被告未尽实质审查义务，致原告被错误地登记为恽氏公司的股东和法定代表人，影响了原告的合法权益。故被告的登记行为应予撤销。

3.被告辩称
原告受股东汤某和恽某委托亲身来到被告处办理恽氏公司的设立登记手续，并提交了预先填写好的申请材料，被告在核对了原告的身份证及附卷的原告的照片后，将原告的身份证复印存档，为其办理了设立登记的相关手续。现原告以公司设立登记其不知情为由起诉被告，完全违背事实。

（三）一审事实和证据
江苏省常州市钟楼区人民法院经公开审理查明：2004年4月23日，恽氏公司向被告申请公司设立登记，同时向被告提交了登记申请书；授权委托书；公司章程；验资证明；股东身份证明；法定代表人、董事、监事、经理任职决定；企业名称预先核准通知书等设立登记的相关申请材料。被告经审查后，于同年5月12日核准，于同年5月14日向恽氏公司颁发了编号为3204022104809号企业法人营业执照。
上述事实有下列证据证明：
1.被告于2004年5月12日收到的恽氏公司提交的登记申请书；由汤某作为受委托人的授权委托书；由股东汤某和恽某共同签字的章程；由常州大华联合会计师事务所提供的常大会验（2004）第212号的验资证明；汤某和恽某两个股东的身份证身份证明；法定代表人、董事、监事经理的任职证明；企业名称预先核准通知书；公司住所证明。证明恽氏公司提交了符合工商登记的相关材料。
2.编号为3204022104809号企业营业执照。证明被告依法作出了颁发营业执照行为。
3.税务行政许可申请表及购领发票申请审批表各1份，证明原告在2005年6月以恽氏公司法定代表人的身份参与恽氏公司的对外活动。

（四）一审判案理由
江苏省常州市钟楼区人民法院经审理认为：首先，关于被告在答辩期满后、本案审理过程中提交的税务行政许可申请表和购领发票申请审批表是否有效的问题，因这两份证据是在被告具体行政行为作出以后形成的，因此不能作为证明被告具体行政行为合法的证据。但被告提交该份证据仅是用于反驳原告起诉所称的其不知道自己作为恽氏公司的股东和法定代表人这一理由不成立，从这个角度讲，该两份证据还是能够成立的。其次，根据《行政许可法》第三十四条的规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当作出行政许可决定。只有根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关才应当进行核查。而《公司登记管理条例》并未将公司设立登记申请材料中签名的真实性规定为实质审查的内容，故本案中被告在审查申请人恽氏公司提交的申请材料齐全、符合法定形式的情况下作出颁发企业法人营业执照的具体行政行为，并未违反法律规定。另外，需要指出的是，申请材料中的签名是否原告本人所签与原告是否明知其作为公司的股东和法定代表人是两个不同的概念。如果原告明知其作为公司股东和法定代表人，只是申请材料中的签名由他人代签，则只能算是登记行为中的一个瑕疵，但不影响登记行为的成立。而被告提交的由原告亲笔填写的税务行政许可申请表和购领发票申请审批表恰恰能够证明原告对自己作为恽氏公司的股东和法定代表人这一事实是明知的，进一步验证了被告提交的恽氏公司设立登记申请材料的真实性、合法性。原告的起诉显然没有事实和法律依据。综上，被告于2004年5月14日作出的颁发编号为3204022104809号企业法人营业执照的具体行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法。

（五）一审定案结论
江苏省常州市钟楼区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，作出如下判决：
维持被告于2004年5月14日作出的颁发编号为3204022104809号企业法人营业执照给常州市恽氏装饰有限公司的具体行政行为。
案件受理费100元，邮寄费200元，其他诉讼费500元，共计800元，由原告汤某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
1）被上诉人江苏省常州工商行政管理局在答辩期满后提交的证据属于无效证据，且与上诉人明知自己被被上诉人当作法定代表人注册无必然的因果关系；2）被上诉人应对申请材料的实质内容进行审查，颁发营业执照没有事实依据；3）原审法院在第二次庭审前才追加恽某作为第三人，属程序违法。据此，请求二审法院撤销原判和被上诉人颁发的企业法人营业执照。
（2）被上诉人辩称
1）本局提供的两份证据不是为了证明登记颁证行为的合法性，而是为了证实上诉人的说法不是事实；2）根据有关法律规定，公司设立登记中，登记机关无须对申请材料中签名的真实性与否进行审查核实，只要材料齐全，符合法定形式的就应当依法进行登记。因此，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。

2.二审事实和证据
江苏省常州市中级人民法院经公开审理查明：认定的案件事实与原审判决认定的基本事实一致。另查明，恽氏公司在2005年3月通过工商局年检。二审期间没有新证据提交。

3.二审判案理由
江苏省常州市中级人民法院经审理认为：第一，关于原审法院在第二次庭审前追加恽某为第三人是否违法的问题。根据《行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，恽某作为恽氏公司的另一股东，其与被诉的工商行政登记行为有利害关系，另外，法律对第三人何时参加诉讼没有明确规定，因此，原审法院在第二次庭审前通知恽某作为第三人参加诉讼，并不违法。上诉人提出原审法院在第二次庭审前追加恽某为第三人违反法定程序的理由，不能成立。第二，关于被上诉人工商局向原审法院提交的“税务行政许可申请表和购领发票申请审批表”两份书证的效力问题。这两份书证在原审中已经汤某辨认，并认可是由她自己填写。被上诉人针对上诉人汤某在一审中否认其知道作为股东和法定代表人开办公司的说法，为了反驳这一理由，才将这两份书证提交给原审法院，并经原审庭审质证，可视为已经原审法院准许，因此，被上诉人的举证行为并不违反法律规定。这两份证据能够证明本案相关事实，且客观真实、来源合法、符合书证的法定形式，因此，具有证明效力。原审法院采信这两份证据，是合法的。上诉人提出这两份证据属于无效证据的上诉理由，不能成立。第三，关于公司登记机关对申请公司设立登记的申请材料进行形式审查还是实质审查的问题。根据1999年修正的《公司法》第二十七条第三款“公司登记机关对符合本法规定条件的，予以登记，发给公司营业执照；对不符合本法规定条件的，不予登记”的规定，可以认定，公司登记机关对申请设立公司登记的材料仅作形式审查。申请材料的真实性和合法性由申请人负责。事实上，《行政许可法》第三十一条和2005年修正的《公司登记管理条例》第二条对此已经作出明确规定。因此，公司登记机关的职责是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项，是否符合法律、行政法规的规定进行审查。据此，上诉人提出被上诉人应对申请材料的实质内容进行审查的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予支持。第四，关于被上诉人给恽氏公司注册登记和颁发企业法人营业执照是否合法有效的问题。根据上述规定，可以认定只要申请公司设立登记的材料符合《公司法》规定公司设立条件，公司登记机关就应当办理注册登记和颁发营业执照，对此公司登记机关不具有自由裁量权。根据《公司法》第十九条、第二十条和第二十二条之规定，设立有限责任公司应当同时具备以下条件：股东符合法定人数；股东出资达到法定资本最低限额；有公司章程；有公司名称和建立符合有限责任公司要求的组织机构；有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件。1994年《公司登记管理条例》第十七条第二款对设立有限责任公司设立登记应当提交材料作了明确规定。恽氏公司在申请公司设立登记时，向工商局提交了登记申请书；公司章程；验资报告；股东身份证明；房屋租赁合同及备案登记证明；企业名称预先核准通知书；法定代表人、经理、监事的任职决定等材料。该公司提交的公司登记材料符合上述法律和行政法规规定的设立有限责任公司的形式要件，据此，被上诉人为其注册登记和颁发营业执照，也是符合上述规定的。虽然上诉人现在否认申请材料上的签名是其本人所签，事实上申请材料上的汤某签名与上诉人在一审中认可的由其自己填写的税务行政许可申请表上的签名，从直观上看是不一致，但是，被上诉人提交的证据材料中有汤某本人的照片和身份证明，且从汤某于2005年6月15日自己填写的税务行政许可申请表的内容看（该申请表上表明，申请人单位为恽氏公司，法定代表人为汤某），可以认定，作为股东和法定代表人开办恽氏公司，并不违反汤某的真实意思，且该公司已经实际经营。因此，为了维护正常的经济秩序，保护他人的合法权益，原审判决维持被上诉人的登记颁证行为，并无不当。综上所述，上诉人提出的上诉理由和上诉请求，缺乏法律依据，本院不予支持。

4.二审定案结论
江苏省常州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出判决如下：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案所涉及的主要是企业工商登记的审查问题，我们所称工商登记，理论界也称之为商事登记，是由市场主体将其设立、变更、解散的事实记载于登记主管机关的登记簿并经过公示的行为。理论界普遍认为工商登记是一种公法行为，由行政相对人申请行为和行政主管机关的审核登记注册行为组成。本案中，对于工商登记中所涉的问题存在着不同的观点。
首先，工商登记注册部门对申请人提交的材料进行实质审查还是形式审查问题。这里，形式审查是指登记机关仅对申请材料的形式要件进行审查，即审查材料是否齐全、是否符合法定形式，对于申请材料的有效性、真实性不作审查。实质审查则是登记机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对材料的实质性内容的真实性进行审查。一种观点认为，工商登记的主要功能是通过使相对人获得某种能力向公众提供证明或者信誉、信息，因此工商登记是一种兼具确认和许可性质的登记行为，不具有行政自由裁量权，仅须履行形式审查的职责。另一种观点认为，设立和注销登记属于强制性登记的行政许可行为，需要以法律行为、法律事实为基础，且能通过赋予或剥夺行政相对人特殊的行为资格从而影响其重大利益，因此登记机关应负有实质审查义务。
其次，对于工商登记这一行政行为的司法审查的原则和标准亦有不同的看法。一种观点认为，司法审查以登记机关是否履行了法律规定的职责，程序是否合法，适用法律法规、规范性文件是否正当，材料是否齐备、合法为标准。另一种观点认为，登记机关应当以职权和程序范围为审查对象，通过司法权的优势，超越行政权力的边界来限制行政权力，会使行政权力受到干扰，难以把握审查的手段和方向。
在现行法律纬度下，本案最终的裁判以登记机关负形式审查责任为基础，对行政机关应有的职权和程序范围进行了审查。
首先，根据《行政许可法》第三十一条、三十四条和2005年修正的《公司登记管理条例》第二条来看，申请材料的真实性和合法性由申请人负责，只在有法律、法规、规章的明确规定的情况下，才对申请材料的实质内容进行核实。本案中没有法律等作出实质审查的要求，登记机关只对恽氏公司的登记申请书、公司章程、验资报告等设立有限责任公司的形式要件进行了形式审查符合法律规定。当然，在实践中并不全部只对登记机关有形式审查的要求，按照立法本意，应是以形式审查为一般准则，在一定情况下进行实质审查，实质审查要根据法定的条件和程序进行。形式审查满足了人们对市场主体登记程序的效率追求，而实行实质审查是市场交易安全的需要，实质审查要根据法定的条件和程序进行，则是防止行政机关滥用实质审查权力，本质上也是对安全的需求。二者有机结合，实现安全与效率的平衡抉择。
其次，对于司法机关在对具体行政行为审查时应当遵循的原则来看，笔者认为应以登记机关被赋予的职权和程序范围为审查对象，以保障相对人得到合理的救济，而并非以行政救济为最终目的。因为，如果法律只是要求对登记材料等进行形式审查，但由于申请人提供虚假材料等原因造成了登记错误时，就会出现登记机关本身没有错误而司法机关通过查清事实来决定是否撤销登记行为的情况，实际上破坏了法律的安定性，动摇了行政行为所应有的确定力和公定力，使得所有的纠纷只有通过司法途径可以最终解决，而行政行为也会受到司法的干扰：是否在审查阶段必须对内容真伪进行判断，方能避免承担被司法撤销的后果呢?这样一来，对于登记机关未履行形式审查或实质审查的义务，存在申请人未依法提交法定全部资料而准予登记或者申请登记事项违反法律禁止性规定或限制性规定而准予登记等情况，司法机关应依法判决撤销该行政登记。对于申请人为获取登记故意向登记机关提交虚假资料，而登记机关因限于形式审查无法发现虚假而准予登记的情况，登记行为的证据充分、适用法律正确、登记程序合法，司法机关不应当撤销登记行为。但是，该登记行为是因虚假资料而作出的，欠缺实质的合法基础，如果司法机关判决确认该登记行为合法，也是不妥当的。因此，司法机关可以采用驳回原告诉讼请求的裁判方式，同时告知当事人直接对民事侵权人提起民事诉讼，而登记机关可以根据民事判决来自行撤销登记行为。
本案中，从直观上看仿佛也存在提供虚假资料，登记机关却给予登记的情况，但本案在审查了登记机关职权以及程序性的合法性后却没有以驳回原告诉讼请求的裁判方式结案，主要是因为，本案中通过被告提供的证据即“税务行政许可申请表和购领发票申请审批表”两份书证能够认定，作为股东和法定代表人开办恽氏公司，并不违反汤某的真实意思，且该公司已经实际经营。因此，为了维护正常的经济秩序，保护他人的合法权益，作出了维持被上诉人的登记颁证行为。
（江苏省常州市钟楼区人民法院　袁波）