（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市西城区人民法院（2006）西行初字第222号。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2007）一中行终字第306号。

2.案由：不服行政强制及行政赔偿。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：张某，男，汉族，北京好利斯普瑞特商贸有限公司司机，住北京市海淀区。
委托代理人（一审）：刘森、刘玉国，北京市汉衡律师事务所律师。
委托代理人（二审）：赵某，女，户籍所在地：内蒙古科尔沁左翼后旗，现住北京市。
委托代理人（二审）：李某，男，户籍所在地：山西省临汾市，现住北京市朝阳区。
被告（被上诉人）：北京市交通执法总队，住所地：北京市西城区北礼士路22号。
法定代表人：丁某，总队长。
委托代理人：赵某1，女，北京市交通执法总队干部。
委托代理人：齐某，男，北京市交通执法总队干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市西城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王晓平；审判员：李霞；人民陪审员：王台照。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：饶亚东；审判员：刘景文；代理审判员：乔军。

6.审结时间
一审审结时间：2006年12月13日。
二审审结时间：2007年4月26日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2006年7月27日，北京市交通执法总队（以下简称交通执法总队）在海淀区颐和园东宫门检查时，以发现张某京HXXXX1号车未取得车辆运输证件或营运证件在本市行政区域内从事道路运输经营活动为由，对原告张某作出《北京市交通执法总队暂扣单》，根据《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第六十三条的规定，决定暂扣张某京HXXXX1号福田汽车。

2.原告诉称
2006年7月27日上午11时许，张某驾驶福田面包汽车（车牌号京HXXXX1）带领韩国朋友去颐和园游览，在颐和园东门停车场附近，遭到一群不明身份的人殴打，车辆也被强制拖走，后经了解才知道此事是交通执法总队第六执法大队所为。第六执法大队认定张某车系“非法营运”的黑车，是没有任何依据的，严重违反了法定程序。现诉请法院确认交通执法总队扣押车辆的行为违法，责令将扣押的车辆归还，要求交通执法总队赔偿张某因其违法行为造成的经济损失28 000元（其中租车费18 000元，车辆停驶维护费10 000元）。

3.被告辩称
张某未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营，其行为违反了《道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》的规定。执法人员根据现场检查情况制作了检查笔录，给张某阅看，并告知违法事实、理由、依据以及依法享有的陈述和申辩的权利，但张某拒绝在检查笔录上签字。执法人员在检查现场对乘坐张某车辆的韩国乘客J进行了询问，制作了询问笔录，该笔录证实了张某的违法行为。由于张某驾驶京HXXXX1号车擅自从事道路客运经营，未取得客运经营许可，车辆无相应的道路运输证，执法人员依照《道路运输条例》第六十三条规定，对该车进行暂扣，并为张某开具了暂扣单，同时开具了交通违法违章行为通知书，要求张某按指定时间到指定地点接受调查和处理，张某阅读了暂扣单和交通违法违章行为通知书，但拒绝签收。交通执法总队按照法定程序对张某进行执法检查，其称执法人员对其进行殴打，且未给其下达扣押手续，与事实不符。综上，交通执法总队扣押张某车辆符合法律规定，请求法院驳回张某的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市西城区人民法院经公开审理查明：2006年7月27日，张某驾驶其所有的京HXXXX1号福田汽车载韩国游客到颐和园游览，行驶至颐和园东宫门停车场时，交通执法总队执法人员向其示证检查，发现张某涉嫌未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营。执法人员在向乘坐该车的韩国人J制作询问笔录时，韩国人J回答称，2006年7月23日晚在首都机场最初搭乘张某驾驶的京HXXXX1号车，付了5 500元给其朋友的丈夫（即证人韩某），该笔费用包括午餐、使用这辆车的费用等。同时，交通执法总队执法人员根据现场检查情况制作了检查笔录，并根据《道路运输条例》第六十三条的规定，决定对张某驾驶的京HXXXX1号车予以暂扣，交通执法总队向张某出具了暂扣单，但张某拒绝签收。同日，交通执法总队向张某出具了交通违法违章行为通知书，告知了其所驾驶车辆未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营的违法事实，并要求其到指定地点接受调查与处理，张某拒绝签收该通知书。当日，交通执法总队对张某涉嫌违法行为予以立案。2006年7月28日，张某到交通执法总队指定地点接受调查时，交通执法总队再次向张某送达暂扣单、交通违法违章行为通知书，但张某仍拒绝签收，仅签收了告知听证通知书及“听证地点、方式”。同时，张某向交通执法总队提交了申诉材料。2006年9月8日，张某再次到交通执法总队处时，在上述暂扣单与交通违法违章行为通知书上签署了自己的姓名。
上述事实有下列证据证明：
1.交通执法总队对张某的检查笔录，证明张某涉嫌违法行为；
2.交通执法总队对韩国游客的询问笔录，证明张某涉嫌违法行为；
3.行驶证、驾驶证，证明张某的身份及其具体车辆；
4.暂扣单、交通违法违章行为通知书、行政执法文书送达回证、告知听证通知书及其送达回证、听证地点、方式。证明交通执法总队作出暂扣单的具体程序；
5.申诉材料，证明张某向交通执法总队提出申诉；
6.立案审批表，证明交通执法总队立案情况。
张某在庭审中提供了韩国人J从韩国传真给张某的英文传真件，用以证明张某并无非法营运行为，但该证据未办理公证、认证手续，亦无中文翻译资料，一审法院以不符合证据的形式要件未予采纳。庭后张某补交了相关的公证、认证手续，以及中文翻译材料，该证据系J对其于2006年7月27日被执法人员询问相关情况的回忆。

（四）一审判案理由
北京市西城区人民法院经审理认为：根据《道路运输条例》及相关文件的规定，被告交通执法总队对道路运输违法行为具有监督检查的行政执法主体资格。《道路运输条例》第六十三条规定：“道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。”因此，被告在执法检查中具有对用于从事道路运输经营违法行为的车辆进行暂扣的法定职权。
被告在执法检查中，发现原告涉嫌存在未经许可，擅自从事道路运输经营的违法行为，鉴于原告车辆无车辆营运证且当场又未提供其他有效证明，被告为进一步调查和处理，依据上述法规规定，对原告所有的京HXXXX1号福田汽车采取暂扣措施的行政行为，适用法规正确，执法程序亦无不当。庭审中，原告虽否认其存在道路运输经营行为，陈述其只是“帮朋友的忙”，并向本院提供了证人韩某的证言，但该证明原告系“帮朋友的忙，没有收取任何费用”的证人证言与原告向被告提交的由北京好利斯普瑞特商贸有限公司出具的，证明“此次颐和园之行，是我公司为招待韩国来的客户，特意安排张某本人及我公司另一员工韩某和他的妻子金某带客户游览”的证明信，相互矛盾，而原告对此又不能作出合理的解释，且被告的询问笔录明确证明了韩国人所支付的5 500元中包括使用原告车辆的费用，因此，对原告关于其不存在道路运输经营行为的主张，本院不予采信。关于原告主张被告执法程序违法的理由与观点，缺乏事实根据与法律依据，本院亦不予支持。综上，原告要求确认被告扣押原告车辆违法的诉讼主张，理由不成立，本院不予支持。
本案中，被告对原告车辆采取暂扣措施的行政行为不存在违法之处，原告要求被告赔偿租车费18 000元、车辆停驶维护费10 000元，缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市西城区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，作出如下判决：
驳回原告张某的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（一审原告）诉称
第一，一审判决认定事实的主要证据不足，应当撤销。交通执法总队提供的证据不能直接证明上诉人张某有收钱的行为，也不能证明存在擅自从事道路运输经营的违法事实。因此，交通执法总队的行政执法行为主要证据不足。第二，上诉人不存在非法经营的违法行为。一审法院以韩国乘客承认给了韩某5 500元人民币的事实就认定上诉人有非法经营的违法行为，不符合事实。因为他们给韩某的钱并没有花在车费上，而是花在了购物、逛街、吃饭和门票上。因此，上诉人开车送韩国朋友纯粹是帮朋友忙，没有从中赚钱的事实，不是非法营运。第三，市交通执法总队的工作人员在执法过程中，对上诉人殴打，致使其受到伤害。同时，由于交通执法总队作出扣车行为后，迟迟不处理，对上诉人造成了一定损失。因此，交通执法总队应当退还上诉人的车并赔偿损失。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，确认被诉行政行为违法，并判令被上诉人退还暂扣车辆，赔偿因违法行政行为给上诉人造成的经济损失。
（2）被上诉人辩称
被上诉人坚持一审中的答辩意见，同意一审判决。

2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经公开审理，认定事实及证据与一审基本一致。对于张某提供的英文传真件，二审法院认为，虽然张某在庭审结束后取得了相关证明手续，能够证明该证据真实。但是出具该证据的证人在2006年7月27日接受执法人员的询问时，已经作了陈述，且签名确认。因此，该证据与本案尚无关联，不应予以确认。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：
根据《道路运输条例》第六十三条的规定，交通执法总队作为道路运输管理机构，其在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆，具有予以暂扣的法定职权。交通执法总队在旅游场所的停车场内进行检查时，对张某驾驶的涉案车辆进行检查。由于张某当场无法提供有效证明，且在车内人员供认其付给了韩某的费用中包括车费的情况下，张某驾驶涉案车辆载韩国J等人的行为涉嫌未经许可擅自从事道路运输经营行为。因此，交通执法总队对涉案车辆暂扣的主要证据充分，适用法律正确，执法程序也无不当。
交通执法总队在2006年7月27日将涉案车辆暂扣之后至今，未对张某涉嫌违法运输行为和涉案车辆进行处理，将会影响到权利人的合法权益，本院认为其应当提高行政效率，尽快对涉嫌违法运输的行为和涉案车辆作出处理决定。
虽然，张某在诉讼期间一直坚持其是帮朋友的忙，没有收取任何费用，但是其在执法现场未提供有效的证据，所以其认为被诉行政行为违法的诉讼主张缺乏事实证据。由于本案被诉行政行为不违法，张某提出的行政赔偿请求缺乏法律依据，一审法院不予支持是正确的。
综上，一审判决驳回张某的诉讼请求的结果正确，本院予以维持。上诉人张某的上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
在二审阶段，对于交通执法总队作出暂扣单的行为是否可诉，存在两种不同的意见。
一种意见认为暂扣单不可诉，理由有三：（1）交通执法总队作出的暂扣单是行政机关在作出最终的处理决定之前而进行的一种调查行为，是一种阶段性的行为。根据行政法学理论中的“成熟”原则，此时司法权对行政权的介入时机尚不成熟。如果每一个阶段性行政行为都可以提起诉讼，那么一个行政行为将会分割成多个诉讼。（2）交通执法总队对于张某是否存在违法行为尚未作出认定，法院也难以对暂扣行为的合法性进行实质性审查。（3）相对人应当待行政机关作出最后的处理决定之后再行起诉，由人民法院对暂扣行为和最终的处理决定进行整体审查；如果行政机关迟延履行职责，那么相对人应当起诉要求行政机关履行职责。具体到本案，《道路交通运输条例》第六十三条规定的暂扣，与《行政处罚法》中规定的先行登记保存和扣押不同，目前法律法规并无规定行政机关在暂扣之后的多长时间内必须作出最终的处理行政行为。况且本案涉及韩国证人证言，需办理公证、认证、翻译，认定行政机关迟延履行职责尚有障碍。综上，交通执法总队的暂扣行为是不可诉的。
另一种意见认为暂扣单是可诉的，理由如下：（1）交通执法总队作出的暂扣单是一种行政强制，是对相对人财产权利的一种拘束，应当适用《行政诉讼法》第十一条第一款第二项的规定。因此，被诉行为是可诉的具体行政行为，本案应当进行实质审理。（2）本案审查的内容不是张某的行为是否构成非法营运，而是其行为是否构成涉嫌非法营运，行政机关采取的强制措施是否超越职权，是否违反法定程序等。涉嫌非法营运的证明标准相对较低。只要张某的行为具有非法营运的嫌疑，行政机关即可以采取相关的调查措施；即便最后发现不属于非法营运，也不能认为调查措施违法。暂扣行为和最后的处理行为是相对独立的两个行为。暂扣行为违法与否，并不妨碍行政机关在事实清楚之后下作出相应的处理决定。（3）对于暂扣行为，如果暂扣对象属于证据本身，那么该行为是不可诉的，例如工商局为了调查伪劣产品暂扣商家的商品，商品本身即是证据；如果暂扣对象不是证据，例如本案暂扣车辆，只是为了避免相对人逃避调查，那么暂扣行为是可诉的。
上述意见中，认为暂扣行为不可诉的一个主要理论依据是行政法上的“成熟原则”。所谓成熟原则，是美国法院的判例确立的一个程序原则，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许进行司法审查。参见王名扬：《美国行政法》（下），637页，北京，中国法制出版社，1995。是否成熟存在两个判断标准：其一是形式成熟标准，要求以行政机关的最后决定作为司法审查成熟的标志；其二是实质成熟标准，要求行政机关的行为对相对人产生权利义务上的影响。对于形式成熟标准，王名扬先生指出：之所以最后决定作为司法审查成熟的标准，主要是避免法院过早卷入行政决定的程序。行政机关对其职权范围以内的问题有首先作出决定的权力，这是法律授予行政机关的权力，在行政机关作出决定以前法院进行干预，是侵犯行政机关的职权。从实际的观点来看，在行政机关作出最后决定之前，法院也无法审查。因为法院缺乏必要的记录作为审查的基础，没有说明理由的记载，没有证据的记载，法院的审查非常困难。在行政机关作出最后决定之前，法院不可能指导相对人和行政机关之间的争端的正确性质。
具体到本案，交通执法总队作出的暂扣单从形式上看是对相对人作出的调查行为，属于阶段性行为，但在行为内容上与最后的处理决定并无必然的联系。《道路运输条例》第六十三条规定：“道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。”第六十四条规定：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第六十三条规定暂扣的目的主要在于避免相对人逃避调查和执行。如果最终确定相对人非法营运，应当依据第六十四条的规定予以没收违法所得，并处以罚款，但暂扣车辆仍然应当发还。因此第六十三条规定的暂扣行为，与第六十四条规定的最终处理行为，指向的对象并不相同，前者指向的是车辆，后者指向的是罚款。虽然第六十三条隐含着执行第六十四条财产担保的含义，但仍然应当认为两者是相对独立的行为。
即便行政机关依据第六十四条作出了最终处理行为，此前作出的暂扣行为仍然有单独起诉的余地：如果行政机关最终查明相对人并无非法营运的行为，相对人显然只能针对暂扣行为提起诉讼；反之，如果行政机关最终查明相对人有非法营运的行为并作出处罚决定，暂扣行为的违法作为一个程序性瑕疵并不必然导致处罚决定被撤销，但暂扣行为因为违法而造成相对人的损失，应当由行政机关赔偿。
成熟原则的本意在于界定司法权介入行政权的时机，待时机成熟之后才可以起诉。从成熟原则的形式标准和实质标准来看，本案暂扣行为作为对车辆使用权的限制在形式上已经构成了最终处理决定，在实质上已经对相对人的权利和义务造成了影响。因此，暂扣行为是一个成熟的行政行为，是可诉的。但假设行政机关暂扣对象是证据，由于证据的认定尚无最终结论，那么即便暂扣证据的行为对相对人的权利和义务造成了影响，也应当认为该暂扣行为尚未成熟，不具有可诉性。
有必要指出的是，一审判决理由中指出“对原告关于其不存在道路运输经营行为的主张，本院不予采信”，并不妥当。是否存在道路运输经营行为，并非本案审理内容。本案审理的内容在于暂扣行为作出时，张某的行为是否构成涉嫌非法营运行为。基于同样的理由，韩国证人在诉讼中提供的证据并非本案的主要证据。
综上，二审法院的判决是正确的。
（北京市第一中级人民法院　蒋利玮）