（一）首部

1.判决书字号：福建省秀屿区人民法院（2007）秀行初字第6号。

2.案由：公安行政处罚案。

3.诉讼双方
原告：林某，男，汉族，教师，住所地莆田市秀屿区。
委托代理人：吴德开、欧国泉，秀屿区148法律服务所工作者。
被告：莆田市公安局秀屿分局。
法定代表人：陈某，莆田市公安局秀屿分局局长。
委托代理人：李某、陈某1，莆田市公安局秀屿分局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省莆田市秀屿区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：傅玉林；审判员：张文林、徐立强。

6.审结时间：2007年5月15日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2006年11月13日晚21时许，被告派出机构忠门派出所到原告家当场查获并扣押烟花爆竹78件。依据被告在2006年10月间未批准烟花爆竹运输许可证的证明和原告的陈述，认定原告林某未经许可非法运输烟花爆竹。根据《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条第二款之规定，于2006年11月14日对原告林某作出罚款30 000元，并没收非法运输的烟花爆竹78件的处罚决定。

2.原告诉称
原告是人民教师，其妻郑某于2002年受让取得位于秀屿区山亭乡西埔口村黄国森日杂货店，该店经审批准予销售烟花爆竹，负责人为郑某。2006年通过年检，所持爆炸物品销售许可证的有效期延长至2006年12月30日。2006年11月13日晚，忠门派出所民警为了搞违法创收，滥用职权，来到店里将烟花爆竹78件全部拉走，声称没收非法财物，同时虚拟了当场查获林某未经许可由道路运输的烟花爆竹储存在山亭乡西埔口村林某租的一间民宅内的虚假事实，并对原告罚款30 000元。原告不服，向秀屿区人民法院提起诉讼后，被告自己撤销自己作出的具体行政行为。故请求法院依法确认被告的具体行政行为违法；返还罚款30 000元及没收的烟花爆竹78件。

3.被告辩称
（1）本案事实清楚、证据确凿充分。原告林某未经许可非法运输的事实有林某的陈述、扣押的78件烟花爆竹、检查笔录、现场照片、分局出具的证明等证据证实，足以认定。（2）本案处理程序合法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，本案依法经受案、处罚审批、告知权利、开具处罚决定书等手续，因此程序合法。（3）本案适用法律正确。被告根据《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条第二款之规定，对林某作出罚款30 000元，并没收非法运输的烟花爆竹78件的处罚决定。原告起诉无理，请求依法维持被告的处罚决定。

（三）事实和证据
福建省秀屿区人民法院经公开审理查明：秀屿区山亭乡西埔口村黄国森日杂货店于2002年转让给原告之妻郑某，该店经审批准予销售烟花爆竹，负责人变更登记为郑某，并在2006年通过年检，所持爆炸物品销售许可证的有效期延长至2006年12月30日。2006年11月13日晚21时许，被告忠门派出所到原告家当场扣押烟花爆竹78件。2006年11月14日，被告依据原告的陈述及被告开具的在2006年10月间未批准被告烟花爆竹运输许可证的证明，认定原告林某未经许可非法运输烟花爆竹。根据《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条第二款之规定，对原告林某作出罚款30 000元，并没收非法运输的烟花爆竹78件的处罚决定。忠门派出所于2006年11月18日经所长批准在忠门派出所销毁没收原告的烟花爆竹78件。原告不服向法院提起行政诉讼，2007年3月14日，被告认为被诉具体行政行为事实不清、主要证据不足，作出撤销本案具体行政行为的决定书并送达原告。经本院协调，被告只同意返还罚款的人民币30 000元，不同意返还没收的烟花爆竹78件，致和解无法达成协议，因原告不愿意撤诉而致讼争。
上述事实有下列证据证明：
1.处罚决定书一份。证明被告对原告作出的处罚决定的内容。
2.罚款收据一份。证明罚款已经执行到位。
3.销售许可证一份。证明原告之妻取得销售烟花爆竹的资格。
4.烟花爆竹调拨单一份。证明原告之妻所调拨的烟花爆竹经合法审批。
5.检查笔录。
6.现场照片。证据5、6证明被告没收烟花爆竹的数量。
7.销毁照片。证明该批烟花爆竹已被销毁。

（四）判案理由
福建省秀屿区人民法院经审理认为：“以事实为基础，以法律为准绳”是宪法规定的一切执法机关应当遵循的基本原则，要求行政机关必须查清事实后，才能作出具体行政行为。只有当事人的陈述，没有其他证据补强，不能单独证明待证事实是办案的基本证明标准。被告明知原告是教师身份，应当知道爆炸物品销售许可证的主体是原告之妻郑某，但在没有证据证明原告有违法行为时就实施扣押行为，本案被诉具体行政行为缺乏事实基础。被告认为当时未审批运输许可证即可证明原告存在非法运输行为的主张于法不符，本院不予支持。对行政相对人处以人民币2 000元以上罚款应当听证是法定程序，但被告对原告作出罚款人民币30 000元未经听证，显然违反法定程序。忠门派出所仅凭照片证明其在所内销毁没收的烟花爆竹，不具真实性。被告未能举出派出所所长有权决定销毁没收财物的法律、法规授权的依据，本案的销毁行为显然有滥用职权的嫌疑。被告也认为本案被诉具体行政行为主要证据不足，事实不清，自己撤销本案被诉具体行政行为，本案的具体行政行为不存在，理应恢复原状。因本案无可撤销内容，原告认为被诉具体行政行为事实不清、程序违法的主张于法有据，本院予以支持。

（五）定案结论
福建省秀屿区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，作出如下判决：
1.确认被告莆田市公安局秀屿分局于2006年11月14日对原告林某作出的莆秀公（治）决字第［2006］1842号行政处罚决定书违法。
2.被告莆田市公安局秀屿分局应在判决生效后15日内返还原告林某的罚款人民币30 000元和没收的烟花爆竹78件。
本案案件受理费人民币100元，由被告莆田市公安局秀屿分局负担。

（六）解说
本案双方争议焦点为被告作出罚款、没收的决定是否事实清楚及对没收的烟花爆竹进行销毁的行为是否合法。
1.证实相对人行为违法不应是相对人的义务而是行政机关的职责
为证实被告的具体行政行为合法，被告提供了：受案登记表一份，行政处罚审批表一份，告知笔录一份，处罚决定书一份，检查审批表一份，检查证一份，扣押审批表一份，扣押物品清单一份，没收非法财物清单一份，销毁审批表一份，销毁物品、文件清单一份。以上证据证明本案处理的程序合法。送达回执一份，证明依法告知林某处罚决定的内容。行政罚款收据一份，证明对林某作出罚款30 000元的决定。林某的询问笔录一份，证明林某存在非法运输烟花爆竹的违法行为。检查笔录一份，证明林某出租房内存在非法运输的烟花爆竹78件。证明一份，证明该批烟花爆竹系林某非法运输所得。现场照片一份，证明烟花爆竹的基本情况。以上证据中包括程序、实体证据，看似全面收集，证据充分。但剔除程序性证据之后，我们就会发现，原告作出行政行为的关键证据仅为林某的询问笔录、检查笔录、证明、现场照片。
笔者认为，行政案件中行政机关所提供的证据一般品种繁多，数量较大。作为行政审判组织，应不为本相所迷惑。在全面审查的前提下，把重点放在焦点证据的审查、分析、认证上。被告提供的证据之一是被告自己开具的证明，该项证据属于过去行为证据，只能证明被告此时没有对原告林某进行审批行为，与本案的事实之间不具有关联性，应不予采信。检查笔录与现场照片只能证实在原告林某出租房内存放着烟花爆竹76件。
公安机关依原告林某未经许可非法运输烟花爆竹对其进行处罚，但其并未完成查清事实的法定职权。被告在扣押后对原告作调查笔录，笔录中称烟花爆竹是原告的。且其没有持有相关合法证件。笔者认为，具体行政行为合法的举证责任在行政机关方面应是大家的共识。但行政相对人行为的违法性的举证责任应由谁承担这一问题，可能以前尚未引起我们的充分重视。笔者认为，行政相对人不应自证其未违法。若让其自证其未违法，一是容易导致行政机关怠政，二是容易损害行政相对人的合法权益，三是与行政法规的立法体系的本旨也相违背。从本案分析，依原告提供的证据，烟花爆竹系其妻子所拥有的，且其妻子拥有合法的证件。原告所作笔录内容明显与客观事实不符且严重对己不利，并非一个理性人在无压力情况下所作的真实意思表示。所以笔者认为法院的处理是正确的，不能让行政相对人承担证实自己行为合法的责任。相反，应由公安机关认真履行职责，查清行政相对人确实存在违法行为后，才能依职权进行处罚。
2.法无明文规定不应是行政机关的翅膀而是镣铐
仅仅依据被告自行出具的销毁审批表，销毁物品、文件清单，销毁照片，被告认为可以证明该批烟花爆竹已依法销毁。笔者认为，被告销毁只经派出所所长批准，且在庭审中陈述是在派出所内销毁，又未能提供派出所所长有权批准销毁的法律、法规等授权依据和其他证据，该证据不能作为本案被诉具体行政行为合法的证据。
销毁或处置没收物、赃物的程序，一直是法律上的空白地带。但笔者认为，法无明文规定不能成为行政机关随意销毁或处置的借口或理由，而在理论上应是行政机关行使权力时面临的困惑及障碍。对无主物或没收物的处置应得到法律的授权，并依法定程序进行，这才符合职责法定的行政法理念，才符合行政诉讼法限制公权、保障民生的立法本旨。且本案中，诉讼等救济期限尚未届满，虽法律规定具体行政行为具有推定有效性，但其不会演绎出行政机关可在救济期限尚未届满对没收物进行处置的结论。现公安机关已经将烟花销毁，应承担没收物灭失后可能引发的国家赔偿的风险。
遗憾的是，虽几经协调，被告认为被诉具体行政行为事实不清、主要证据不足，作出撤销本案具体行政行为的决定书并送达原告。但因被告只同意返还罚款的人民币30 000元，不同意返还没收的烟花爆竹78件，致无法达成协议。在此情况下，法无明文规定的利益应归相对人。正如笔者所言，法无明文规定不应是行政机关的翅膀而是镣铐。相反，与刑事案件中疑点利益归被告原则相似，在法律没有明文规定的情况下，其可能产生的利益不应由行政机关享有，而应推定归行政相对人。行政机关只有在法律法规明确授权的情况下，才能依法定程序履行职责。
（福建省莆田市秀屿区人民法院　林天明）