(一)首部
1.判决书字号:福建省霞浦县人民法院(2007)霞行初字第11号。
3.诉讼双方
原告:郑某,女,1955年3月生,汉族,霞浦县人,住霞浦县。
委托代理人:翁怀灿,霞浦县中心法律服务所法律工作者。
被告:霞浦县建设局。地址:松城街道太康路105号。
法定代表人:贾某,局长。
委托代理人:朱某,霞浦县建设局干部。
委托代理人:郭星,福建星龙律师事务所律师。
第三人:詹某,女,1951年11月生,汉族,霞浦县人,住霞浦县。
委托代理人:伍孝信,福建建达律师事务所霞浦分所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省霞浦县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:薛立雄;审判员:陈伏发、阮斌。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告霞浦县建设局依第三人詹某的申请,于2007年5月10日颁发霞建许(2007)051号建设工程规划许可证,许可第三人在原告相邻的土地上建房。
2.原告诉称
其于1998年购得松城镇万贤村福宁新城地号B(22)118的建房用地,并取得霞国用(98)字第0XXXX9号国有土地使用证。2001年7月被告根据原告呈送的设计图纸,经审查向原告颁发了霞许建(2001)391-1号建设工程规划许可证。根据被告审批的设计图纸施工的结果,原告房屋西边己墙自上到下放了窗户,成为其房屋采光和通风的来源。可是,2007年3月被告颁发给第三人霞建许(2007)51号建设工程规划许可证,许可所批准的建筑物紧靠在原告房屋的西边墙面,完全堵住了原告西边各层的所有窗门。被告给第三人颁发建设工程规划许可证的具体行政行为违反了有关法律法规的规定,严重损害了原告的权益,请求依法判决撤销被告颁发的霞建许(2007)51号建设工程规划许可证。
3.被告辩称
申请人申请在城市规划区建设房屋,被告根据城市规划要求对其建设进行规划设计审查,并不是对建设图纸的全部内容进行审查。根据《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定,对多层房屋前后间距有明确要求,而对左右房屋间距则没有要求,原告与第三人的房屋是左右相邻,第三人在其批准用地范围内进行建设没有违反城市建设规划要求,被告向其颁发建设工程规划许可证并无不当。且在第三人申请建设工程规划许可证时,原告与第三人签订了四邻协议书,同意第三人按土地证确权范围建设。其颁发给第三人的霞建许(2007)51号建设工程规划许可证合法有据,没有违反法律法规和国家的强制性标准,要求依法驳回原告的诉讼请求。
4.第三人述称
原告在购买其宅基地时所附的该小区规划图中已明确该地块西侧的宅基地同时出让,且在其土地证中明确记载:西至本墙外皮。原告2001年建房时其西侧外墙未做任何装修,窗户也是简易安放,这进一步明确原告建房时已明知其西邻宅基地存在,且已出让的事实。原告建房时已超面积建设,其房屋西侧未留空间,原告与第三人宅基地所处的福宁新城4号区共7户8块宅基地,系南北向,S4-10至原告的S4-16地块东西均紧靠,由南北采光、通风,东西向不是唯一的采光、通风来源。而第三人的宅基地的土地证面积清楚,四至明确记载:东至己墙外皮邻郑某厝,且在第三人办理土地证和建设工程规划许可证时与原告的界址均得到原告的盖章认可。因此,被告为第三人颁发建设工程规划许可证并不违法,原告的诉讼请求不能成立,请求驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
福建省霞浦县人民法院经公开审理查明:原告于1998年购得松城镇万贤村福宁新城地号B(22)118的建房用地,取得霞国用(98)字第0XXXX9号国有土地使用证,2001年7月被告根据原告呈送的设计图纸,经审查向原告颁发了霞许建(2001)391-1号建设工程规划许可证。根据审批的设计图纸,原告房屋西墙自上到下放了窗户。原告与第三人宅基地所处的福宁新城4号区共7户8块宅基地,系南北向,S4-10至原告的S4-16地块东西均紧靠,主要以南北向采光、通风。2007年3月在第三人申请建设工程规划许可证时,原告与第三人签订了四邻协议书,同意第三人按土地证确权范围建设。被告依第三人申请颁发给第三人霞建许(2007)51号建设工程规划许可证。为此,原告认为被告给第三人颁证的具体行政行为违反了有关法律法规的规定,严重损害了原告的权益,请求依法判决撤销被告颁发的霞建许(2007)51号建设工程规划许可证。
上述事实有下列证据证明:
1.第三人城镇个人建设住宅工程规划许可证申请表,证实第三人向被告申请建房规划许可的事实。
2.闽东地产开发总公司合同书、第三人的国有土地使用证,证实第三人的土地来源合法、第三人宅基地的面积、四至已经土地管理部门确认。
3.福宁新城4#、5#、11#小区规划平面图,证实该小区规划存在的事实。
4.四邻协议书,证实第三人建房前已征得原告同意。
5.第三人建设用地地形图、房屋规划设计要求,证实用地地形状态及该房屋规划设计要求的内容。
6.建设用地规划许可证、建设用地规划红线图、建设用地红线图,证实福宁新城的规划和用地情况。
7.原告郑某的土地出让合同,证实出让合同附有小区规划图,原告应知该小区土地规划情况。
8.原告郑某的霞国用(98)字第0XXXX9号国有土地使用证、原告房屋的设计图纸、霞许建(2001)391-1号建设工程规划许可证,证实其当时建房的合法性。
(四)判案理由
福建省霞浦县人民法院根据上述事实和证据认为:被告为第三人颁发霞建许(2007)51号建设工程规划许可证并不违法。其理由有:(1)第三人的宅基地来源合法、面积清楚、四至明确。该地系向福建省闽东地产开发总公司(霞浦县福宁新城工程指挥部)购得,拥有霞国用(2003)字第1568号国有土地使用证,该宅基地位于松城街道福宁新城4号小区,与原告房屋相邻,其四至:东至己墙外皮邻郑某厝;南至己墙外皮邻道路;西至己墙外皮邻道路;北至己墙外皮邻大道。其面积72平方米。(2)第三人申请颁发建设工程规划许可证材料齐全、程序合法。第三人在申请颁证过程中,向被告提交的材料可证明第三人在申请颁证中提交的材料符合《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十五、四十六和四十一条第二款第(四)项所规定的要求。(3)根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款的规定:申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。第三人申请颁发建设工程规划许可证,提交了充分的材料,满足了《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的有关要求,没有违反法律法规和国家的强制性标准。因此,被告根据第三人的申请,依法给第三人颁发霞建许(2007)51号建设工程规划许可证并无不当。行政机关合法的具体行政行为,应依法予以维护。本案第三人向被告申请颁发建设工程规划许可证,提供了有关法律法规所要求的材料,并得到相邻的原告的认可,被告经审查,依法向第三人颁发霞建许(2007)51号建设工程规划许可证的行为合法有据,依法应予以维持。原告要求撤销被告颁发的霞建许(2007)51号建设工程规划许可证的主张,不予支持。
(五)定案结论
福建省霞浦县人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
驳回原告郑某撤销霞建许(2007)51号建设工程规划许可证的诉讼请求。
(六)解说
本案涉及复效行政行为的信赖利益判断。《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的合法信赖利益保护原则,要求政府实施行政许可行为必须诚实信用。所谓行政信赖保护原则,是指当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时,行政机关不得随意变动这种行为,如果变动必须补偿相对方的信赖损失。
1.行政机关没有明确反对能否构成信赖保护?
原告认为,被告对其呈送审查的设计图纸没有反对,说明原告在西墙开窗是被告许可的,原告据此在西墙开窗应受信赖保护,被告许可第三人邻墙建房侵害了该信赖利益。而被告认为,其所作建设工程规划许可证并未许可原告在西墙开窗。
行政许可实务中,对相对人提交的相关或不相关的材料不可能全部全面审查并各自作出明确的意思表示。对于行政机关经过审查并作出意思表示的内容,相对人当然有理由相信行政机关不会随意改变。行政机关明确表示反对的、认定为违法的内容,自然不产生信赖保护。对于行政机关不置可否的内容,是否产生信赖?笔者认为,若不违法且不侵害他人权益时应予信赖保护。因为作为行政相关事务的主管部门,对于相对人申请有答复的职责,对不合法的请求应予明确否定。相对人对于哪些材料与申请不相关、是否已经行政机关实质审查,均不知情。行政机关对于部分申请内容不置可否,相对人无从判断行政机关的真实态度,不能要求相对人揣摩行政机关的意思表示。就像高校开除学生后未责令离校,知悉后者仍继续学业时没有表态,更没有明确反对该学生继续在学校上课。虽然诉讼中学校主张学生已被开除不能继续学业,但学生有理由相信高校的不置可否,是对其继续学业的默许。因此,信赖保护不以行政机关的明确表示为前提。
2.信赖是否受行政机关法定职责的影响?
本案被告对申请的审查,关键在于是否符合城市规划,对不影响城市规划的其他事项不属其法定审查职责范围内。《福建省实施〈城市规划法〉办法》第四十一条第二款第(四)项规定,城市规划行政主管部门只需按城市规划要求审核建设单位报送的施工图件,而不是对建筑图纸的全部内容进行实质审查。而且,依《福建省实施〈城市规划法〉办法》第四十五条,多层房屋仅前后间距有明确的强制性规定,对左右房屋间距没有要求。可见原告西墙能否开窗,不属于城市规划法调整范畴。该西墙开窗涉及邻里通风采光的相邻关系,是私权自治范围,应由双方平等协商决定。行政机关未经法律授权不能审查、决定、许可私权自治事项。因此,被告所作规划许可未明确反对西墙开窗,只是说明原告建房符合城市规划,并非许可原告在西墙开窗。但是,笔者认为,行政信赖原则意在保护一般普通人基于对行政行为的认识所产生的合理信赖。若要求普通民众识别行政机关的法定职责范围,区分行政管理职责与私权自治范围,实则勉为其难。从服务行政理念出发,为避免行政许可引起相关的民事纠纷,行政机关在行政管理中应当对与许可事项相关的申请内容进行说明,对涉及民事法律关系的内容也应积极表态而不是消极规避。当然,是否有权在西墙开窗等私权自治事项不能基于行政信赖而善意取得,若因此产生民事纠纷,行政机关就可能要承担信赖利益损失的责任。
3.原告西墙开窗的信赖是否合理正当?
原告认为,规划图中西面就有窗户,其相信是行政机关许可其开放的,而且事实上在西墙也开了窗户,该信赖合理正当。第三人则认为,原告应当知道相邻的两房紧邻无间隙,其房屋建设时必然要堵住原告西窗,这从原告西墙不装修也能得到体现,因而原告的信赖不正当。
不合理、不正当的信赖利益不应保护。本案原告应当知道会影响别人权利行使,仍在西墙开窗。原告建房的宅基地从霞浦福宁房地产开发有限公司处转让而来,合同书中明确注明附有小区地块规划图,小区地块规划图也明确载明有S4-10至S4-16的七块宅基地,原告地基号为S4-15,第三人地基号为S4-16,两基地之间并无间隙。原告建房时应当知道S4-16是他人宅基地,不可能留下空隙供其采光。原告应当知道在西墙开窗,他日第三人建房时肯定会被堵住。而且,原告2001年建房时对西侧外墙未做任何装修,窗户也是简易安放,这也说明原告建房时已明知西墙开窗将侵害邻人权益,不应得到法律保护。
4.复效行政行为是否适用信赖保护?
《行政许可法》第八条规定:行政机关作出许可行为后,不得擅自改变已经依法生效的行政许可。行政信赖主要存在于授益行政行为,授益行政行为的撤销与改变受信赖保护的限制。本案被告许可原告建房的同时为第三人设定了负担,该规划许可是一个复效行政行为。本案另一个特点在于,被告并非撤销对原告的规划许可行为,而是另外作出许可第三人建房的规划许可行为,原告认为后一许可行为影响了其前一许可行为所获得的信赖利益。
复效行政行为的撤销与改变涉及第三人的利益保护,不同于单纯的授益行政行为,若认可其信赖利益则可能损害第三人的利益。复效行政行为的信赖保护,除了判断受益相对人对行政行为有否合理信赖外,还应判断对负担相关人的利益保护是否尽了合理的注意。复效行政行为的撤销与改变应否受信赖保护的限制,应权衡相对人信赖利益与相关人利益保护。若相对人有合理信赖,又对负担相关人的利益尽到合理注意的,撤销与废止此种行政行为应按照授益行政行为来处理,即信赖保护原则发挥作用,限制对行政行为的撤销。具体到本案,原告已经认识到自己的行为必将影响第三人权利的行使,却仍认为行政机关许可其在西墙开窗,其没有行政信赖的正当理由基础。复效行政行为相对人侵害他人权益的,不能获得信赖保护。
总之,本案经过审理,被告许可第三人建房并未侵害原告的合法权益,且适用法律正确、程序合法、事实清楚,因此应予维持。
(福建省霞浦县人民法院 陈伏发)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2008年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第199 - 203 页