（一）首部

1.裁定书字号：江苏省南京市鼓楼区人民法院（2007）鼓行初字第92号。

2.案由：不服规划行政管理。

3.诉讼双方
原告：褚某，男，1961年4月9日生，汉族，教师。
委托代理人：刘能斌，江苏博事达律师事务所律师。
委托代理人：陈某（系褚某之妻）。
原告：陈某，女，1962年12月19日生，汉族，公务员。
委托代理人：王磊，江苏鸣啸律师事务所律师。
原告：褚某1，男，1987年11月6日生，汉族，大学学生。
委托代理人：梁某，男，公务员。
委托代理人：陈某（系褚某1之母）。
被告：南京市规划局，住所地：南京市高家酒馆15号。
法定代表人：周某，局长。
委托代理人：王某，男，南京市规划局法规处干部。
委托代理人：周某1，男，南京市规划局法规处干部。
第三人：南京中海地产有限公司，住所地：南京市广州路129号民防大厦23楼。
法定代表人：郝某，董事长。
委托代理人：邓立新，江苏圣典律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南京市鼓楼区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：彭静；审判员：耿予萍、黄河。

6.审结时间：2007年12月13日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告南京市规划局于2006年12月14日对第三人南京中海地产有限公司建设的中海塞纳丽舍东苑（二期3幢、7幢～10幢、12幢、13幢）进行了规划验收，并颁发了宁规河西验收［2006］0090号建设工程规划验收合格书。

2.原告诉称
原告于2006年7月10日与第三人订立商品房买卖契约，由原告向第三人购买坐落本市建邺区XX路1X7号7幢XX5室商品房一套，原告依约支付了全部房款，第三人承诺于2007年8月31日前房屋交付给原告。至房屋交付时，原告发现，第三人交付的房屋处于工地包围之中，且被施工现场分成几片，现场杂乱无章，根本不能居住与使用；第三人交付的小区内现建有围墙、施工工棚等临时建筑及建筑垃圾；公共配套设施、绿化、景观等均没有建设到位。经确认，被告已于2006年12月28日通过上述建设工程规划合格验收。原告认为，规划验收时应当具备的验收条件一项都没有达到，根本不符合规划验收的基本条件。被告没有依法履行自己的法定职责，致使不符合国家规划验收规定的房屋获得验收合格行政许可，严重侵犯了原告的合法权益。原告请求依法确认被告许可第三人规划验收合格的行政行为违法；请求依照《行政许可法》第六十九条第（一）项、第（四）项的规定，撤销被告颁发给第三人的规划验收合格许可。

3.被告辩称
根据《行政诉讼法》第十一条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条之规定，规划验收不属于人民法院行政诉讼的受案范围。规划验收的行政行为在性质上属于行政确认，其既非行政许可，也非行政许可程序，与原告没有法律上的利害关系，原告不适格。小区的交付标准属于原告与开发商之间民事约定的内容，与规划验收无关。被告对中海项目的规划验收完全符合法定的程序，其中并无不妥。请法院依法驳回原告的起诉。

4.第三人述称
同意被告的四点答辩意见，认为该案不属于行政诉讼的受案范围，规划验收不具有可诉性。原告与第三人的纠纷属房屋买卖合同关系。被告对第三人的规划验收符合法律规定，请求法院驳回原告诉讼请求。

（三）事实和证据
南京市鼓楼区人民法院经公开审理查明：三原告于2006年6月30日向第三人购买了南京市建邺区XX路1X7号中海塞纳丽舍东苑（中海塞纳丽舍二期）7幢XX5室房屋，双方约定房屋交付时间为2007年8月31日。中海塞纳丽舍二期一共13幢楼。
2006年5月被告向第三人颁发了宁规河西建筑2007［0088］号中海塞纳丽舍（二期3幢、7幢～10幢、12幢、13幢）的建设工程规划许可证。2006年11月29日第三人向被告提交建设工程规划验收申请表，申请验收中海塞纳丽舍二期3幢、7幢～10幢、12幢、13幢的建设工程。被告工作人员在该验收申请表的验收意见栏中填写：“施工房未全部拆除，现场未清理完毕（见情况说明，已公证），拟换发3、7幢～10、12、13正本”。在该申请表中注“用地红线范围内应拆除的房屋及施工用房、违法建设未拆除的，不予换发正本”。被告提供的验收材料还包括：建设工程验线结果表，宁规河西建筑2007［0088］号中海塞纳丽舍（二期3幢、7幢～10幢、12幢、13幢）的建设工程规划许可证及附图，竣工测量成果报告。被告于2006年12月14日向第三人核发了中海塞纳丽舍（二期3幢、7幢～10幢、12幢、13幢）的建设工程规划验收合格书。
上述事实有下列证据证明：
1.建设工程规划验收申请表。
2.建设工程验线结果表。
3.建设工程规划许可证及附图（代核准图）。
4.竣工测量成果报告。
5.建设工程规划验收合格书。
6.原告与第三人签订的商品房买卖契约。

（四）判案理由
南京市鼓楼区人民法院根据上述事实和证据认为：根据《中华人民共和国城市规划法》第九条、《南京市城市规划条例》第五条的规定，被告是南京市城市规划的行政主管部门，具有对本行政区域内的城市规划管理工作的行政职责。《中华人民共和国城市规划法》第三十八条规定：“城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。”《南京市城市规划条例》第五十五条规定：“建设工程竣工验收后，规划管理部门应当根据法律、行政法规的规定对建设工程是否符合规划要求进行验收。凡不符合规划要求的，不得交付使用。”《南京市规划条例实施细则》第七十二条规定：“建设工程竣工后，建设单位应当向原核发建设工程规划许可证副本的规划管理部门申报规划验收。”以上规定确定了被告具有对建设工程进行规划验收的行政职权，被告基于上述行政职权对第三人的建设工程进行规划验收，颁发建设工程规划验收合格书，直接对第三人产生权利义务关系，该行政是可诉的具体行政行为。被告认为规划验收不属于行政诉讼法及司法解释所规定的人民法院受案范围，本院不予支持。
《南京市城市规划条例实施细则》第七十三条第一款规定了规划验收的主要内容，第二款规定：“分期实施的建设工程可以分期进行规划验收。”第74条第1款规定了申报规划验收的程序。被告在其提交的证据中包括了：建设工程规划验收申请表、建设工程验线结果表、建设工程规划许可证及附图（代核准图）、竣工测量成果报告，证实第三人向其申请验收时，提供了相关的材料，其中建设工程规划验收申请表的验收意见对施工现场进行了描述，证实被告进行了现场验收。现有的法律、法规并没有对建设项目的“期”作一个明确的定义或界定，原告认为第三人开发的中海塞纳丽舍只分两期，即被告许可第三人中海塞纳丽舍建设项目只能两期，没有法律依据。第三人持中海塞纳丽舍（二期3幢、7幢～10幢、12幢、13幢）的建设工程规划许可证，向被告申请建设工程规划验收，被告就该建设工程规划许可证的建设工程进行规划验收，并不违反相关的法律、法规规定。《南京市城市规划符合实施细则》第七十三条第一款第（二）项、第（三）项规定验收主要内容包括“附属用房、绿化、道路等各类配套工程的实施情况”、“应当拆除的原有房屋及施工用房等临时建筑”的行政认可，被告向第三人发放验收合格证的行为属于行政许可行为。南京市政府的地方性规章《南京市城市规划条例实施细则》第七十四条第二款第二目规定：“规划管理部门进行现场验收。对验收合格的，规划管理部门应当在建设工程规划许可证副本上加盖验收合格章；对验收不合格的，应当责令建设单位限期改正。”从这一规定看，规划行政许可行为包括两个方面，一是发放规划建设工程许可证，二是建设单位在工程竣工后应当向原核发建设工程规划许可证副本的规划管理部门申报规划验收，规划验收是规划行政许可行为的重要组成部分。因此，规划验收行政行为是行政许可行为，属于人民法院行政案件受案范围。
第二种观点认为，规划验收行为是一种内部监督程序，不是行政许可行为，而是行政确认行为，不对当事人的权利义务产生影响，是不可诉的行政行为。持这一观点的人认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定了人民法院受理行政诉讼案件的范围，其中共有八项内容，规划验收不属于其中任何一项。《中华人民共和国城市规划法》第三十八条规定：“城市规划行政主管部门可以参加城市规划区的重要建设工程的竣工验收。城市规划区内的建设工程，建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。”该规定并没有明确要求必须拆除，故被告在建设工程规划验收申请表中验收意见已对现场相关问题进行描述，其如何处理系被告行使自由裁量权，并未违反《南京市城市规划条例实施细则》的规定。

（五）定案结论
案件审理过程中，因原告与第三人在房屋买卖契约纠纷案件中达成了和解协议，原告向法院申请撤回起诉，南京市鼓楼区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，作出如下裁定：
准许原告褚某、陈某、褚某1撤回起诉。
本案诉讼费50元减半收取25元，由原告承担。

（六）解说
本案在审理过程中，主要争议焦点是对规划验收行为应定性为行政许可，还是行政确认，还是其他性质的行政行为?该行为是可诉的具体行政行为还是不可诉的具体行政行为?
第一种观点认为，规划验收行为是一种行政许可行为，是可诉的具体行政行为。持这一观点的人认为，《中华人民共和国行政许可法（草案）》的说明第四条规定“现行法律、法规规定的行政许可包括审批、审核、批准、认可、同意、登记等不同形式，涉及不同部门、不同行政管理事项。”据此可以看出行政许可涵盖了城市规划行政主管部门可以参加城市规划区的重要建设工程的竣工验收，即也可以不参加，对一般的建设工程更可以不进行竣工验收。另外，《行政许可法》颁布以后，南京市人民政府对行政许可进行了清理，其中，南京市政府重新核定了南京市规划局所依法享有的四项行政许可权限，规划验收属于经人民政府核定的市规划局的其他行政行为，其性质上属于规划部门核发行政许可后对被监督人的内部监督程序，既不是行政许可，也不是行政许可的程序，是行政确认行为，其主要目的是为了监督被许可人是否按照规划许可的内容进行了操作或运作，因此，规划验收不属于法律法规规定的可以受理的行政案件。
笔者以为，规划验收行为是具体行政行为，但它不是行政许可行为，也不是行政确认行为，而是一种行政认可行为，从行政诉讼的受案范围来看，规划验收行为是可诉的具体行政行为。
具体行政行为是指行政主体基于行政职权进行的，针对特定的行政相对人就特定的事项，直接引起权利义务法律效果的行为。规划验收行为符合具体行政行为的法律特征，它是规划行政主管部门依照职权，就特定的建设工程事项、针对特定的行政相对人建设单位所作出的行政行为，规划验收不能过，就不能领取房屋产权证，因此，该行为一旦作出，即直接对行政相对人建设单位的权利义务产生影响，规划验收行为显然是一种具体行政行为，并且是可诉的具体行政行为。
那么规划验收行为是一种什么性质的具体行政行为呢?从具体行政行为的直接法律功能出发，具体行政行为可以被划分为五类：行政赋权行为，行政限权行为，行政确认行为，行政裁决行为，行政救济行为。行政赋权行为是创制权利的行为，即赋予行政相对人一定的权利和利益，其性质是一种有利行为，形式有行政许可、行政认可、行政奖励、行政救助等。行政许可是指行政主体依据行政相对人的申请，依法赋予特定的行政相对人拥有可以从事为法律一般禁止的权利的资格的法律行为。行政许可是以禁止义务的存在为前提，其内容是直接赋予相对人从事某种活动的权利和资格，而规划验收行为并不符合上述行政许可的特征。行政认可行为是行政主体对相对人已经进行的行为所作的事后追认，许可与认可的区别在于，许可是行政主体对相对人的申请的事先批准，认可则是事后同意。行政确认是指行政主体证明和确定特定的即存事实和法律关系的具体行政行为，它是一种“中性”行为，不处分相对人的权利和义务，其形式主要有证明、公证和鉴定。规划验收行为显然也不是行政确认行为。建设单位在建设工程竣工后才能向原核发建设工程规划许可证的规划管理部门申报规划验收，规划管理部门则对照规划许可的内容对建设工程是否符合规划要求进行验收，这是相对人事后请求行政主体认可的行为，因此，规划验收行为应当是行政认可行为。《中华人民共和国行政许可法（草案）的说明》第4条：“现行法律、法规规定的行政许可包括审批、审核、批准、认可、同意、登记等不同形式，涉及不同部门、不同行政管理事项。”其中将认可作为行政许可的内容，这里的“认可”是指由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的资格、资质，其内容是直接赋予相对人从事某种活动的权利和资格，本质仍然是行政许可。
（江苏省南京市鼓楼区人民法院　彭静）