（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市大兴区人民法院（2007）大行初字第31号。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2007）一中行终字第784号。

2.案由：不服土地登记行政管理。

3.诉讼当事人
原告（上诉人）：崔某，女，1952年1月5日出生，汉族，无业，住北京市大兴区。
委托代理人（一、二审）：崔某1，女，1959年11月4日出生，汉族，北京博篮特食品集团职工。
委托代理人（二审）：刘某，男，1965年8月5日出生，汉族，北京泊心湾咨询服务中心副主任。
被告（被上诉人）：北京市大兴区北臧村镇人民政府，住所地：北京市大兴区北臧村镇。
法定代表人：王某，镇长。
委托代理人：林美锋，北京林美锋律师事务所律师。
委托代理人：赵某，男，北京市大兴区北臧村镇人民政府干部。
第三人（被上诉人）：刘某1，男，1936年3月24日出生，汉族，农民，住北京市大兴区。
委托代理人：刘某2（刘某1之女），1961年10月31日出生，无业，住北京市大兴区。
委托代理人：许某（刘某1之女婿），1965年3月21日出生，北京市大兴区第五中学教师，住北京市大兴区。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市大兴区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：路文英；审判员：龙宝生；人民陪审员：董志启。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴月；审判员：李纪红；代理审判员：刘井玉。

6.审结时间
一审审结时间：2007年4月3日。
二审审结时间：2007年9月29日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市大兴区北臧村镇人民政府（下称北臧村镇政府）于2006年8月11日作出（2006）大北行撤字第1号“北臧村镇人民政府关于撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证行为的决定”。

2.原告诉称
2002年10月26日，原告购买了第三人刘某1坐落于北京市大兴区北臧村镇XX路25号院房屋及院落一处，同年12月6日原告与第三人刘某1共同到原大兴区人民政府土地管理局的派出机关北臧村镇土地管理所申请，要求将第三人刘某1名下的兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证变更到原告名下。该所即为其办理了变更手续，由原来的土地使用者刘某1变更为崔某。2006年8月11日，被告北臧村镇政府以北臧村镇政府土地管理所违反《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条之规定为由，作出（2006）大北行字第1号北臧村镇人民政府关于撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证行为的决定，原告不服向北京市大兴区人民政府提出复议，北京市大兴区人民政府复议结果为：维持北臧村镇政府2006年8月11日作出的（2006）大北行撤字第1号关于撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证行为的决定。原告认为，北臧村镇土地管理所是大兴区人民政府土地管理局的派出机关，不是被告北臧村镇政府工作部门，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，乡、镇人民政府无权撤销本级人民政府工作部门不适当的命令和决定。更何况被告北臧村镇政府撤销的是上一级土地管理所的变更行为。该撤销行政行为无法律依据，故要求撤销被告北臧村镇政府作出的（2006）大北行撤字第1号关于撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证行为的决定。

3.被告辩称
北京市大兴区北臧村镇土地管理所（现更名为：北臧村镇村镇建设规划科）是北臧村镇政府下设科室，不是北京市大兴区人民政府土地管理部门的派出机关。2002年12月6日，该镇土地管理所基于原告崔某与第三人刘某1的房屋买卖事实，为其办理了兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证变更手续，由原来使用人刘某1变更为崔某。后经第三人刘某1申请，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条之规定，发现镇级人民政府无权对集体土地建设用地的使用进行变更登记，故于2006年8月11日作出撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证行为的决定。该撤销决定是合法的，故请求驳回原告崔某的诉讼请求。

4.第三人述称
因为其不懂法，所以将房子及院子卖给了原告，并由北臧村镇土地管理所在其使用的兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证使用人栏内作了变更，变更为原告崔某使用。由于北臧村镇政府无权变更，所以作出撤销变更的决定。其认为被告北臧村镇政府的撤销决定是正确的，故要求驳回原告崔某的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
2002年10月26日，原告崔某购买了第三人刘某1坐落于北京市大兴区北臧村镇XX路25号院房屋及院落一处，同年12月6日原告崔某与第三人刘某1共同到被告北臧村镇政府原土地管理所办理兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证变更手续，该所将第三人刘某1名下的兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证变更到原告崔某名下。2006年7月，第三人刘某1向被告北臧村镇政府提出申请，要求被告北臧村镇政府撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证的行政行为。被告北臧村镇政府于2006年8月11日作出了（2006）大北行撤字第1号北臧村镇人民政府关于撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证行为的决定。原告崔某不服，向北京市大兴区人民政府提出复议，北京市大兴区人民政府于2006年12月15日作出京兴政复字（2006）第6号复议决定书，维持被告北臧村镇人民政府2006年8月11日作出的（2006）大北行撤字第1号北臧村镇人民政府关于撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证行为的决定。
上述事实有下列证据证明：
1.北京市国土资源局大兴分局证明。
2.原告崔某的户口本（复印件）。
3.第三人刘某1的民事起诉书、申请书、户口本（复印件）、身份证。
4.变更后的兴集建（93）0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证。
5.关于撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证变更行为的决定。
6.通知回执。
7.北京市大兴区人民政府的行政复议决定书。
8.北京市大兴区北臧村镇北臧村村民委员会证明。

（四）一审判案理由
北京市大兴区人民法院根据上述事实和证据认为：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门依法具有土地所有权、使用权变更登记的职权。被告北臧村镇政府无权将第三人刘某1名下的兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证变更登记为原告崔某名下，该变更登记行为属于超越权限，理应撤销，其自行予以纠正并无不妥，所作出的（2006）大北行撤字第1号北臧村镇人民政府关于撤销变更兴集建（93）字第0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证行为的决定是符合法律规定的。

（五）一审定案结论
北京市大兴区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告崔某的诉讼请求。
诉讼费用80元，由原告崔某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人崔某诉称
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，乡镇人民政府无撤销本级人民政府工作部门不适当的命令和决定的权力，且北臧村土地管理所是原大兴县人民政府土地管理局的派出机关，不是被告的工作部门。故被诉决定没有任何职权依据，并严重侵害了原告的合法权益，一审判决也违反了上述法律规定。同时，其当初之所以高价购买刘某1的房屋，就是因为刘某1承诺可以办理过户手续，且乡里也的确办理了过户手续。现刘某1反悔完全是因为该地要拆迁，被诉决定不顾这个事实撤销过户手续是错误的。因此请求二审法院撤销被诉决定。
（2）被上诉人北臧村镇政府辩称
北臧村土地管理所只是北臧村镇政府的下属部门，无权变更集体土地建设用地使用证的使用权人，该镇政府当然有权力基于刘某1的申请作出被诉决定，纠正该所的错误行为。上诉人所称的北臧村土地管理所是原大兴县人民政府土地管理局的派出机关不是事实，对此北京市国土资源局大兴分局也出具了证明。同时，被诉决定作出后，上诉人还可以通过民事诉讼解决和刘某1之间的房屋买卖纠纷，保护自己的合法权益。故请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人刘某1辩称
同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。

2.二审事实和证据
二审法院根据上述有效证据及各方当事人无争议的陈述，对一审法院查明的事实予以确认。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院根据上述事实和证据认为：根据1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条同时规定，依法改变土地使用权或因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。本案中，原土地使用者为刘某1的兴集建（93）0XXX-XX9号集体土地建设用地使用证的核发主体为北京市大兴区人民政府，所以，根据上述法律的规定，北臧村镇政府原土地管理所于2001年实施的将上述集体土地建设用地使用证涉及土地的使用者，由“刘某1”变更为“崔某”的行为，属超越法定职权。虽然现有法律中并未规定行政机关是否有权撤销自身的错误决定，但考虑到北臧村镇政府原土地管理所隶属于北臧村镇政府，并非原北京市大兴县人民政府土地管理局派出机构，以及崔某的合法权益可以通过另案民事诉讼等途径得到适当保护的事实，一审判决驳回崔某要求撤销被诉决定的诉讼请求正确，本院应予支持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件诉讼费50元，由上诉人崔某负担。

（七）解说
1.关于被诉行政行为的效力
本案涉及两个行政行为，一是北京市大兴区北臧村镇土地管理所（现更名为：北臧村镇村镇建设规划科）变更集体土地建设用地使用证的行为，二是北京市大兴区北臧村镇撤销上述变更登记的行为。第二个行为是本案的被诉行政行为。但是第一个行为是被诉行政行为产生的基础，因此在分析其效力的同时，要同时对第一个行为进行分析。
一般来说，合法有效的行政行为必须满足以下构成要件：一是行政主体应当合法，实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。它有以下三个方面要求：行政机关合法、人员合法、委托合法。二是行政行为应符合行政主体的权限范围。行政主体必须在法定的职权范围内实施行政行为，必须符合一定的权限规则。三是行政行为内容应当合法、适当。要符合行政法的合法性原则和合理性原则，它包括要符合法律、法规的规定、符合法定幅度、范围（主要对自由裁量权而言），行政行为内容必须明确具体，行政行为必须公正、合理。四是行政行为应当符合法律程序。根据上述构成要件，行政行为的效力可以分为三个层次：一是合法有效的行政行为（绝对有效），即完全具备上述构成要件；二是可撤销的行政行为（相对有效或相对无效），即缺乏合法性要件或者不适当，由有权机关作出撤销决定后失去效力；三是无效行政行为（绝对无效），该行为自始不具有效力，其与第二种行为的区别标准在于该行为是否存在重大、明显违法，而无行政管理职权的机关作出的行政行为即属于重大、明显违法的情形。
本案中，第一个行为的直接实施者是北臧村镇村镇建设规划科，其是北臧村镇政府的工作部门，其行为可以视为镇政府委托，可以认定为该镇政府的行为。同时，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条同时规定，依法改变土地使用权或因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。由上述规定可知，镇政府只有审核宅基地的职权，并无批准的职权，原告与第三人之间的变更登记只有得到县级人民政府的确认才能生效。而北臧村镇村镇建设规划科的变更行为属于无权行为，因此该变更行为本身就是无效行政行为。从这个意义上来说，即使北臧村镇政府不作出撤销该变更登记的行为，上述变更登记也是自始无效的。由此，镇政府作出的撤销行为实际上是对无效行政行为的确认，从纯理论的角度而言，违法行政行为违背了依法行政原则的要求，行政机关一旦发现行政行为有违法的情形，即应予以撤销，即撤销自由原则。但是，从这里会衍生出另外一个问题：授益性行政行为使相对人产生了既得利益，倘若该行为违法，在符合信赖保护原则适用条件下，行政机关如撤销该行政行为必然会损害相对人的信赖利益。此时，行政机关是否仍然应当坚持“有错必究”的原则来撤销自己的违法行政行为呢?本案中是否存在信赖利益保护的问题?
2.关于信赖利益保护的问题
本案中，原告崔某称自己是在得到第三人允诺可以办理过户手续的情况下才以高出市场价的价格购买该房屋，而且原北臧村镇土地管理所为其办理了相关的变更登记，自己有理由确信这一变更登记是合法有效的。第三人出于自身利益的考虑，不讲诚信，出尔反尔，向镇政府申请撤销该变更登记行为，镇政府作出了撤销决定，给自己造成了经济损失。因为现在的房价飞涨，自己不可能再以之前的价格购买到房屋，如果不是信任原北臧村镇土地管理所的变更登记行为，自己早就购置了其他的房屋，因此镇政府的撤销行为造成了自己信赖利益的损害。那么，原告崔某的这种利益是否属于信赖利益呢?对此，我们需要分析信赖保护原则适用的条件。
一般说来，信赖保护原则适用的条件主要有以下几个：（1）行政机关作出了授益性行政行为。授益性行政行为是依相对方申请，由行政机关按照法定条件和法定程序，并依法定形式作出的行政行为，该行为一经作出，便产生确定力，也就对相对方产生了现实的信赖利益，这为信赖保护提供了前提条件。（2）受益人相信授益性行政行为的存在。这是从主观上要求受益人确信行政机关作出的行政行为存在，并由此在内心产生了对该行为的信赖。如果受益人根本不知道这一行政行为，即应予以否定，不能保护。（3）受益人对授益性行政行为的信赖值得保护。这里主要考察的是行政行为的变更或撤销是否在主观上有可归责于受益人的原因，即如果有可归责于受益人的原因而导致该行为被变更或撤销的，则该行为不应保护，反之，无可归责于受益人的原因，受益人的信赖利益应当保护，如果变更或撤销行政行为，则应补偿受益人遭受的损失。下列情况不可适用信赖保护原则：第一，受益人以欺诈、胁迫或贿赂等不正当手段而促成行政行为；第二，受益人通过重要问题的不正确或不完整的陈述而促成行政行为；第三，受益人明知行政行为违法或因重大过失而不知行政行为违法。（4）受益人已有信赖行为，且信赖行为已经部分或全部实施。这主要表现为，受益人申请获得了授益性行政行为，并已对这种行为的实施准备了部分或全部条件，亦即受益人已有信赖行为，此时对受益人的保护已具备充分条件。
本案中，原北臧村镇土地管理所的变更登记行为是双益性行政行为，其对于原告来说是授益性行为，对于第三人来说则是损益性行为。另外，适用信赖保护原则的授益性行为应当是存在瑕疵或者轻微违法情形但却不宜撤销或者宣告无效的行政行为，为了保护该行为带来的信赖利益，行政机关一般通过补正程序来完善其合法性。对于绝对无效的行政行为，行政机关显然无法通过补正程序来完善其合法性，因此，本案中的变更登记行为不是信赖保护原则适用的授益性行政行为。此外，原告对于变更登记行为的信赖是否属于值得保护的理由。《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规均明确规定了县级以上人民政府享有集体土地建设用地使用证的批准及变更登记权，原告作为一名公民，应当知晓这一法律规定，也应当知道镇政府无权办理土地变更登记，因此原告崔某对上述变更登记行为的信赖不属于法律保护的利益，而原告崔某的利益损失可以通过民事途径来解决。
（北京市第一中级人民法院　赵锋）