（一）首部

1.判决书字号：江苏省东台市人民法院（2007）东行初字第0017号。

2.案由：房屋登记行政确认。

3.诉讼双方
原告：赵某，男，1957年3月5日生，汉族，江苏东台人，个体工商户。
委托代理人：陆志强，江苏盐城海瑞华律师事务所律师。
被告：东台市房产管理局，地址：东台镇公园路20号。
法定代表人：于某，局长。
委托代理人：陈某，男，东台市物业管理办公室副主任。
委托代理人：丁某，男，东台市房产管理局房政科科长。
第三人：江苏省电信公司东台市电信局，地址：东台镇望海西路11号。
负责人：邱某，该局局长。
委托代理人：陈爱平，江苏盐城陈爱平律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省东台市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：邓正超；审判员：宗彪、苏学广。

6.审结时间：2007年6月8日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告东台市房产管理局根据第三人江苏省电信公司东台市电信局（以下简称电信局）申请，于2006年12月12日向电信局颁发了东台市房权证东城区字第0XXXXXX0号房屋所有权证（以下简称房屋所有权证）。该证载明：房屋所有权人为电信局，房屋坐落在东台市XX路17号（原为XXX路87号）4幢06、07号，房屋状况为混合结构，所在层数1层，建筑面积均为43.84平方米。

2.原告诉称
原告自2001年起承租信达公司位于XX路17-6号店面房一间。2004年7月4日，该公司违法卖房给第三人，被告为其过户。2006年9月14日，被告予以纠正。现第三人又以接受捐赠为由，申请房屋过户，被告为其办理了产权变更登记手续。被告在办证过程中对第三人提供的虚假证据不作审查，错误发证。原告认为被告的发证行为，侵犯了原告的债权、租赁使用权和优先购买权。原告请求法院判决撤销被告颁发给第三人的房屋所有权证。

3.被告辩称
2006年10月19日，第三人向被告申领其受赠的位于东台市东台镇XX路17号两间店面房的房屋所有权证。被告对第三人提供的相关资料依法进行了审查，认为第三人由于国家产业政策调整等原因，对关联企业信达公司的财产进行清算，并无偿接受其捐赠，符合赠与的一般构成要件和转让登记的条件，应予确权。另外，被告受理第三人关于房屋确权及领取房屋所有权证的申请后，对其提供资料的真实性和合法性进行了认真的审查，该房屋并非买卖，不存在优先购买权问题，但为慎重起见，于2006年10月27日在《东台日报》刊登了登记公告，在公告异议期间原告并无异议，据此，被告于2006年12月12日向第三人颁发了房屋所有权证。被告颁发给第三人的房屋所有权证手续齐全、程序合法、适用法律正确。原告主张的债权和租赁使用权系另一法律关系，与本案无关。被告请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
原告所诉与事实不符，信达公司系第三人兴办的多经企业，根据上级要求该类企业须进行清理关闭，清理后的实物资产签订赠与协议，移交存续公司。信达公司没有违法卖房给第三人，而是根据上级要求将房屋捐赠给第三人，该赠与行为对原告的权利没有任何侵害。被告发证行为合法有效。

（三）事实和证据
东台市人民法院经审理查明：2001年1月12日，原告与信达公司签订合作经营协议。协议约定：信达公司提供位于东台市XXX路87号（现XX路17号）店面房一间，面积为43.84平方米及水电设施；原告全面负责经营管理，全年缴付费用10 080元；原告一切经营活动，债权债务均与信达公司无关；原告一次性缴付押金2 000元；协议有效期限一年，从2001年1月12日至当年12月31日止。协议签订后，原告于2001年1月15日向信达公司缴付房屋押金2 000元。2002年3月6日原告又与信达公司续签租房协议1份。约定：原告全年缴纳租金9 600元；协议有效期为1年；原告一次性缴纳押金2 000元（该押金在合作经营期间已缴纳），协议终止时退回押金。2003年3月6日租赁期限届满时，原信达公司法定代表人张某与原告在原租赁协议上签订补充协议，双方约定延长房屋租赁期限，但原告对延长的租赁期限有异议，至今仍实际占有使用该租赁房屋，原信达公司收取的房屋押金2 000元亦未返还。另查明，信达公司系第三人以部分职工出资的形式兴办的多经企业，2003年12月9日该公司根据江苏省电信公司、盐城分公司的要求形成股东会决议，决定于2003年12月停业关闭，清退股权，组成清算组进行清算。2004年4月，信达公司将清算后的实物资产（含原告原协议约定的租赁房屋）以捐赠的形式移交给第三人。嗣后，信达公司与第三人补签了赠与合同。2004年7月6日江苏省电信有限公司东台市分公司（该公司与第三人系两块牌了一套班子）向被告申请房屋产权变更登记时，为办证方便与信达公司补签了一份房地产买卖契约，被告亦根据其提交的房地产买卖契约为其办理了房屋产权变更登记手续。后在行政诉讼过程中，被告以信达公司已于2004年5月18日被工商部门核准注销，申请单位申报不实为由自行注销了东房权西城区字第01XXXXX0号房屋所有权证。2006年12月12日，被告又以第三人接受捐赠为其颁发了东台市房权证东城区字第0XXXXXX0号房屋所有权证。2007年4月2日，第三人向法院提起民事诉讼，要求原告返还租赁房屋，给付租金20 800元。故原告又以被告发证行为侵犯其债权、房屋租赁权和优先购买权为由，向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.2000年12月28日，东台市人民政府向东台市信达通信工程有限公司（后名称变更为东台市信达通信工程物业有限公司，以下简称信达公司）颁发的东台市房权证东城区字第0XXXX000号、0XXXX100号房屋所有权证各1份。
2.2006年10月19日，第三人作出的《关于请求办理接受捐赠房屋权属登记的函》1份。
3.2004年4月22日，江苏省电信有限公司盐城分公司下发的《多经清理处理意见》1份。
4.2004年5月18日，信达公司股东会决议1份。
5.信达公司与第三人签订的赠与合同1份。
6.2004年4月28日，江苏省电信公司转账凭证1份。
7.2004年4月30日，信达公司捐赠固定资产详情表1份。
8.2004年7月9日中华人民共和国契税完税证1份。
9.2006年10月24日，第三人出具的法人证明1份。
10.2006年10月19日，第三人提交的东台市房屋所有权登记申请书1份。
11.2006年10月27日，《东台日报》公告1份。
12.2006年12月11日，被告1022732业务受理单1份。
13.2006年12月12日，被告房屋所有权审批表1份。
上述第1份证据，证明涉案房屋原所有权人为第三人的关联企业信达公司。第2份证据，证明第三人申请权属登记的房屋系其关联企业信达公司关闭清算后无偿捐赠。第3份证据，证明第三人受赠房屋是根据上级公司要求，对其兴办的多经公司即信达公司的固定资产进行清收与管理。第4份证据，证明信达公司将房屋无偿捐赠给存续公司即第三人是经股东会决议通过的，故履行了法定程序。第5份证据，证明信达公司与第三人房屋赠与行为有效，并约定信达公司于2004年7月1日将剩余资产无偿捐赠给第三人。第6份证据，证明信达公司与第三人房屋赠与行为已于2004年4月具体实施。第7份证据，证明第三人接受了信达公司捐赠的房屋及其价值。第8份证据，证明受赠人已履行了纳税义务。第9至13份证据，拟证明被告颁证程序合法。

（四）判案理由
东台市人民法院经审理认为：建设部《城市房屋权属登记管理办法》第八条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。”本案被告作为房地产行政主管部门，具有对东台市范围内的房屋权属登记进行管理的行政职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案原告作为争议房屋的实际占有人，认为被告的颁证行为侵犯其债权、承租权和优先购买权向法院提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。
关于被告颁证行为是否损害原告的优先购买权的问题。《合同法》第二百三十条规定：“出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。”由此可见，原告的优先购买权必须在原告与信达公司房屋租赁关系存续的情况下，以信达公司出卖原告承租房屋为法定要件。而本案争议房屋原所有权人信达公司是第三人以部分职工出资的形式兴办的，以通信工程的设计、施工、物资供应等与第三人业务有密切关联的多经企业。中国电信集团江苏省电信公司江苏电信综办（2002）333号《关于清理规范与处置多种经营企业的指导意见》规定，主要从事本地区主业委托的工程、设计、物资供应等业务且不愿接受实业公司兼并重组的多经企业，应予解散；清算后的实物资产向实业公司协议转让，用于实业公司的发展，由实业公司管理、处置。江苏省电信有限公司盐城分公司对信达公司的《多经清理处理意见》要求：“多经公司要与存续公司签订固定资产捐赠协议，将尚未处理的固定资产61.1万元无偿捐赠给存续公司，存续公司核对固定资产实物和详情后，在协议上盖章签收确认”。据此，第三人以接受捐赠的形式接收信达公司出租房屋，是根据上级要求对多经企业的规范、清理和处置，并非是买卖。故原告认为信达公司将租赁房屋转让给第三人名为赠与实为买卖，被告为其办理产权变更登记侵犯其优先购买权证据不足，其理由依法不能成立。
关于被告的颁证行为是否损害原告债权和租赁使用权的问题。《民法通则》第八十四条规定：“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。”据此，债权是指债权人享有请求债务人为一定行为的权利。本案原告与信达公司签订合作经营协议，约定原告缴付信达公司押金2 000元，信达公司将房屋交原告经营。后又续签租赁协议，约定协议终止时退回押金。而原告一直占有使用该房屋至今。由此可见，信达公司收取原告押金2 000元是以出租房屋为对等条件的，并非一般债务。因此，原告以信达公司未退还其承租房屋押金2 000元为由，主张被告的颁证行为侵害其债权于法无据。原告主张的房屋租赁使用权，系基于原告与信达公司的租赁关系是否存在所发生的争议，属于民事法律关系的调整范围，不受第三人接受捐赠和被告颁证行为的影响，故原告认为被告的发证行为侵犯其租赁使用权，依法亦不能成立。
关于被告的颁证行为是否合法的问题。第三人根据国家产业政策调整和上级要求，对其多经企业信达公司进行关闭清算。信达公司在清算和清退职工股权后，对剩余实物资产（含涉案房屋）以捐赠的形式转让给第三人。第三人收产后，依法向被告申领房屋所有权证，被告依据房屋权属登记发证的有关规定，在审查了相关申报材料后，为第三人颁证并无不当。

（五）定案结论
江苏省东台市人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，作出如下判决：
驳回原告赵某要求撤销被告东台市房产管理局2006年12月12日颁发给第三人的东城区字第0XXXXXX0号房屋所有权证的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵某负担。

（六）解说
本案是一例涉及“多经企业”产权的归属和承租人的债权、房屋租赁权和优先购买权的保护的典型案例。也属于民行交叉案件，在判决方式上是驳回起诉还是驳回诉讼请求存在争议。对以后审理类似案件有一定的指导意义。
多经企业是电信企业派生出来的一个怪胎，在全国比较普遍。他虽经工商部门登记领有企业法人执照，但是以职工出资的形式，依附于电信企业的业务为生存条件而成立，不具有独立的行为能力。故根据国家政策调整和上级要求对其进行关闭清算。在这起行政案件审理过程中，对多经企业清退股权后的剩余资产归谁所有、被告变更登记行为是否合法、原告是否有诉权等问题上存在分歧意见。
1.关于多经企业的产权归谁所有，被告的变更登记行为是否合法的问题
常规情况下，领取企业法人执照，即具有独立法人资格，企业关闭清算后的资产应为全体股东共有。但本案情况特殊，审理中对多经企业剩余资产的归属，即被诉变更登记行为是否合法的问题，存在两种意见：
一种意见认为，多经企业是以第三人的业务为经营范围，是以损害第三人的利益为生存条件，故其虽领有企业法人执照，但对外不具有独立的行为能力，法院亦可认定其不具有独立的法人资格。第三人根据国家产业政策调整和上级要求，对该多经企业进行内部清算，在清退职工股权后，将剩余的资产归并第三人，收归国家所有，并经被告办理产权转移登记，符合法律规定。
另一种意见认为，企业领取企业法人营业执照是该企业具有独立的行为能力和资格能力的标志。信达公司是以股东投资的形式成立的独立法人企业，其关闭清算的剩余资产应归全体股东所有，被告将其变更登记为第三人所有违法。
笔者认为，第三人根据国家产业政策调整和上级要求，对其多经企业信达公司进行关闭清算。信达公司在清算和清退职工股权后，对剩余实物资产（含涉案房屋）以捐赠的形式转让给第三人。尽管第三人原系经工商部门登记的“独立法人企业”，但其作为第三人以部分职工投股的形式兴办的多经公司的性质，决定了公司的存在是以牺牲第三人的利益为基础，其财产权益与第三人密切关联。第三人在信达公司清算和清退股权后，对其接收的实物资产（房屋）申请房管部门办理变更登记，在某种意义上讲仅是产权名称的变更，不影响原告在租赁关系存续的条件下的租赁权的行使，亦不影响原告与信达公司在租赁关系终止的情况下，对其债权（房屋押金2 000元）的实现。第三人收产后，依法向被告申领房屋所有权证，被告依据《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，在审查了相关申报材料后，为第三人颁证，其颁证行为对原告的实体权利并不造成影响，颁证行为合法。
2.关于原告是否具有行政诉讼主体资格的问题
对于民行交叉的案件，或者说以民事法律关系为基础的行政案件，民事法律关系未经确认，行政管理相对人或关系人提起行政诉讼是否有诉讼主体资格，目前在审判实践中存在争议。
一种意见认为，原告系本案诉争房屋的实际承租人，房屋登记行为与其有一定的利害关系，认为该行为侵犯其合法权益可以提起行政诉讼。
另一种意见认为，本案存在两个法律关系，一个是民事法律关系，即原告与信达公司之间的租赁合同关系；另一个是行政确认的行政法律关系，即被告对诉争房屋的产权进行变更登记的行政管理行为，有可能影响到原告的合法权益的行政管理关系。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被告的登记行为是否会对原告的权益产生实际影响，要看原告与信达公司的租赁关系是否成立和有效。是否成立和有效需通过民事诉讼和其他有权部门确认。而原告未经过民事诉讼等确认，不能证明被告的登记行为与其有利害关系。故原告不具有行政诉讼主体资格。
笔者认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第四十一条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”根据以上法律及司法解释的规定，行政诉讼原告主体资格主要考虑以下三个条件：一是起诉人必须存在可能受到损害的权益。如果不存在可能受到损害的权益，就没有必要也没有权利提起行政诉讼。二是起诉人可能受到损害的权益必须是合法权益，而且其合法权益的损害必须具有客观现实的可能性。只要起诉人认为有损害存在就有权提起诉讼，至于损害是否实际发生要通过实体审查才能判断。三是起诉人和行政行为之间具有法律上的利害关系。即起诉人必须和行政主体之间形成行政法律关系。与具体行政行为有法律上利害关是指起诉人必须与具体行政行为有法律上的利益，至少争辩的利益具有属于法律上利益的可能性。司法解释将行政诉讼原告资格明确规定为与被诉具体行政行为有“法律上利害关系的公民、法人和其他组织”，而没有限制为具体行政行为的相对人。因此适用“法律上的利害关系”标准来判断行政诉讼原告资格时，一是看起诉人认为被侵犯或者影响的合法权益是否客观存在；二是看侵犯或者影响是否真的已经发生或发生的可能性；三是看受侵犯或者影响与被诉的具体行政行为之间是否存在因果关系。具体说，房屋登记行政确认案件的原告资格，确定利害关系人主要有两点：一是登记行为所影响的必须是其合法权益，如果明显属于非法利益，则不属于利害关系人；二是其受到的影响未必是实际损害，只要在逻辑上有损害的可能性即可。对登记机关作出的登记不服提起诉讼的原告，包括行政管理相对人和其他利害关系人。本案原告作为争议房屋的实际占有、使用人，其对争议房屋初始承租权的取得合法；对2 000元押金享有所有权合法。被告对该房屋所有权主体进行变更，在逻辑上有对原告利益造成损害的可能性。据此，被告对该房屋办理产权变更登记手续，原告认为被告的颁证行为侵犯其债权、承租权和优先购买权向法院提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。
（江苏省东台市人民法院　邓正超）