（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省厦门市集美区人民法院（2006）集行初字第9号。
二审判决书：福建省厦门市中级人民法院（2007）厦行终字第35号。

2.案由：请求确认行政行为违法。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：高某，男，1958年9月28日出生，汉族，住福建省厦门市杏林区。
原告（上诉人）：孙某，女，1959年12月6日出生，汉族，住福建省厦门市杏林区。
委托代理人：高某，男，1958年9月28日出生，汉族，住福建省厦门市杏林区。
被告：厦门市国土资源与房产管理局，住所地：厦门市思明区莲岳里156-158号松柏大厦。
法定代表人：林某，局长。
委托代理人（一审）：梁洪流，福建天衡联合律师事务所律师。
委托代理人（二审）：梁洪流，福建天衡联合律师事务所律师。
委托代理人（二审）：戴某，厦门市国土资源与房产管理局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省厦门市集美区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：江鸿斌；代理审判员：王志鹏、庄鹏。
二审法院：福建省厦门市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林琼弘；代理审判员：孙仲、陈雅君。

6.审结时间
一审审结时间：2006年12月18日。
二审审结时间：2007年4月3日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
厦门市土地资源与房产管理局不予受理高某、孙某房屋权籍转移登记申请。

2.原告诉称
2001年3月17日，原厦门市杏林区人民法院依据（2001）厦杏法执裁字第17号民事裁定书对杏林XX村11号3X6室的房屋实施了查封强制执行措施，原告高某、孙某于2002年6月通过参加竞拍买受了该房屋，并于2005年11月10日向被告厦门市国土资源与房产管理局递交了办理房屋权籍转移登记的申请，被告厦门市国土资源与房产管理局于2006年1月25日以“应先行补齐100%产权手续后才给予办理转让手续”为由，向原告发出了不予受理通知书。原告认为，被告厦门市国土资源与房产管理局拒绝为原告办理房屋权籍转移登记的行为，违反了有关法律规定，导致原告至今不能取得该套房屋的所有权证书，损害了原告的合法权利。原告请求：（1）确认被告厦门市国土资源与房产管理局作出的不予受理房屋权籍转移登记申请具体行政行为违法；（2）判令被告厦门市国土资源与房产管理局自原告重新提出申请后两个月内完成该套房屋的权籍转移登记手续。

3.被告辩称
集美区杏林XX村11号3X6室的房产系林某1购买的部分产权房改房，其产权由原个人业主林某1和厦门化学纤维厂按份共有，其中原个人业主林某1所占份额为41.43%，售房单位厦门化学纤维厂所占份额为58.57%。原告高某、孙某于2002年6月通过参加拍卖竞购取得原个人业主林某1名下的集美区杏林XX村11号3X6室的土地房屋权属份额。2005年11月10日，原告高某、孙某向被告厦门市国土资源与房产管理局提出申请，要求将集美区杏林XX村11号3X6室土地房屋100%权属转移登记至其二人名下。由于被告所保存的原权属登记记录和原告所提交的转移登记申请材料，均无法证明原告已取得该房产的100%权属，原告的申请缺乏事实依据。另，集美区杏林XX村11号3X6室的用地是划拨用地，尚未办理土地使用出让手续，也未经有批准权的人民政府批准，不具备办理权属转移登记的条件。因此，被告于2006年1月25日向本案的原告高某、孙某作出的不予受理房屋权籍转移登记申请具体行政行为是符合法律规定的。请求本院依法维持其被诉具体行政行为，驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
福建省厦门市集美区人民法院公开审理查明：（1）集美区杏林XX村11号3X6室的产权由原个人业主林某1和厦门化学纤维厂按份共有，其中原个人业主林某1所占份额为41.43%，厦门化学纤维厂所占份额为58.57%；（2）2001年3月7日，原厦门市杏林区人民法院依据（2001）厦杏法执裁字第17号民事裁定书对该房产实施了查封拍卖竞购取得原个人业主林某1名下的集美区杏林XX村11号3X6室的土地房屋权属份额；（3）2005年11月10日，原告高某、孙某向被告厦门市国土资源与房产管理局提出申请，要求将集美区杏林XX村11号3X6室土地房产100%权属转移登记至其二人名下；（4）2006年1月25日，被告厦门市国土资源与房产管理局以“应先行补齐100%产权手续后才给予办理转让手续”为由，向原告发出了不予受理通知书。
上述事实有下列证据证明：
1.办证收件收据、不予受理通知书，证明：办证申请材料完备、合法；房管局已实施侵权行为。
2.拍卖成交确认书及发票，证明：成交确认书的内容清楚，已经工商局鉴证，来源合法；显示购房人取得全部的财产权。
3.房管局制作许可的房籍调查表，证明：房管局已认可诉争房产的现权籍人为高某、孙某两人。
4.民事裁定书及协助执行通知书，证明：拍卖转让、权籍转移是法院的强制措施；被查封拍卖的物品是整套房屋的财产权。
5.房管局登报声明及法院的协助执行通知书，证明：法院没有查抄到原产权人的房屋的权证，没有将原产权证转交给买受人。
6.杏林区人民法院拍卖委托书，证明：委托书没有说明公拍卖房屋的部分产权。
7.杏林区人民法院送达回证及协助通知书，证明：法院已事先将拍卖裁定告知房管局，并由房管局协助办理查封手续。
8.拍卖公司的拍卖公告，证明：拍卖公司已履行公告义务，期间无人提出异议。
9.其他案件答辩状，证明：房管局认为其没有权责对买受拍卖房地产行为本身的合法性进行确认。
10.房管局2006年11月14日的信访回复，证明：房管局放弃对合法性进行认定。
11.房管局出具的厦国土房函［2006］13号函，证明：房管局没有否认我的全部产权。
12.市工商局2006年10月25日信访回复，证明：工商局再次确认拍卖行为合法有效。
13.房管局制作的合同，证明：没有写部分产权，就应默认为全部产权。
14.房管局［2005］177号文件，证明：房管局有对房屋来源进行审核的职责。
15.房管局［2004］229号文件，证明：被告的答辩意见“先交土地转让金再办证”不能成立，应是先办证再交土地转让金。
16.房屋所有权证存根（住杏字第1XX6号），证明：XX村11号3X6室房屋的产权系林某1和厦门化学纤维厂按份共有，其中林某1占41.43%，厦门化学纤维厂占58.57%；XX村11号3X6室的用地是划拨用地，尚未办理土地使用权出让手续，也未经有批准权的人民政府批准，违反了城市房产管理法的强制性规定，不能办理权属转移登记。

（四）一审判案理由
福建省厦门市集美区人民法院认为：《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第五条规定：“厦门市土地房产管理局负责本市土地房屋权属登记管理工作。厦门市房地产权籍登记中心，受市土地房屋管理局的领导和委托，承担土地房屋权属登记的具体工作。”因此，土地房屋权属登记管理属于本案被告的法定职责。本案中，原告高某、孙某向被告厦门市国土资源与房产管理局递交了办理房屋权籍转移登记的申请，被告厦门市国土资源与房产管理局收取了原告高某、孙某提供的权属变更申请材料，并经审查，作出了不予受理的通知。本案中，原告高某、孙某所提交的转移登记申请材料无法证明其二人已取得该房产的100%权属，且集美区杏林XX村11号3X6室的用地是划拨用地，尚未办理土地使用权出让手续，也未经有批准权的人民政府批准，不具备办理权属转移登记的条件。因此，被告于2006年1月25日向本案的原告高某、孙某作出的，不予受理房屋权籍转移登记申请并通知其先行补齐100%产权手续后才给予办理转让手续的具体行政行为，符合法律规定。另，在本案件的审理过程中，原告又提出新的诉讼请求：（1）要求法院认定原告提交办理过户手续的房屋来源合法有效；（2）要求本院对被告厦门市国土资源与房产管理局的主要负责人进行罚款，并提出予以纪律处分的司法建议。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，原告在本院依法将送达起诉状副本送达至被告后，又提出新的诉讼请求且没有正当理由，本院不予准许。原告新的诉讼请求属于民事审判范畴。

（五）一审定案结论
福建省厦门市集美区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回原告高某、孙某的诉讼请求。
本案受理费人民币100元，由原告承担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人（原审原告）诉称
（1）两上诉人所取得的房地产来源合法有效，所购的房地产的权籍清楚，手续齐全；（2）两上诉人的诉讼请求应属于法院的受理范围、补充提出诉讼请求的理由正当；（3）厦门市国土资源与房产管理局的不作为及一审法院的判决违反法律；（4）一审法院的判决没有事实根据；（5）厦门市国土资源与房产管理局不予受理房地产过户的理由本身违法，违法的理由自始就不能作为判案的根据；（6）一审法院的判决超越权限，违反法定程序。请求：（1）认定高某、孙某取得的房地产来源合法、有效；（2）认定厦门市国土资源与房产管理局拒绝为上诉人办理房地产转移登记的行为违法；（3）判令厦门市国土资源与房产管理局拒绝履行法院协助执行通知书的行为予以罚款并发出予以纪律处分的司法建议书；（4）认定厦门市中级人民法院（2006）厦行终字84号行政裁定及集美区法院（2006）集行初字第5号行政裁定的受理费应由谁承担。
被上诉人（原审被告）辩称
本案讼争房屋在拍卖前的权属是林某1与厦门化学纤维厂共有，林某1占有41.43%的房权，厦门化学纤维厂有58.57%的产权，上诉人只是经拍卖购买了林某1名下的权属，上诉人要求将100%产权登记在其名下没有事实和法律依据，被上诉人作出不予受理通知书是合法的。

2.二审事实和证据
福建省厦门市中级人民法院经审理，确认了一审法院认定的事实和证据。

3.二审判决理由
福建省厦门市中级人民法院认为：两上诉人高某、孙某参与拍卖竞购原个人业主林某1名下的集美区杏林XX村11号3X6室后，向被上诉人厦门市国土资源与房产管理局申请将集美区杏林XX村11号3X6室100%产权转移登记至两人名下，被上诉人根据《厦门市土地房屋权属登记管理规定》第五条“厦门市土地房产管理局负责本市土地房屋权属登记管理工作，厦门市房地产权籍登记中心，受市土地房产管理局的领导和委托，承担土地房屋权属登记的具体工作”之规定，受理两上诉人权属转移登记申请，经审查，两上诉人提交的权属转移登记申请材料及住杏字第1XX6号房屋所有权证存根后，认定集美区杏林XX村11号3X6室之原个人业主林某1仅拥有该房产41.43%产权，两上诉人竞购取得的只能是原个人业主的产权份额，两上诉人没有证据证明其竞购取得的是集美区杏林XX村11号3X6室100%产权，要求办理集美区杏林XX村11号3X6室100%产权转移登记缺乏事实和法律依据，据此作出不予受理通知书并无不当，至于两上诉人所提出的认定高某、孙某取得的房地产来源合法、有效及对厦门市国土资源与房产管理局拒绝履行法院协助执行通知书的行为予以罚款并发出予以处分的司法建议书的上诉请求，系两上诉人于原审法院依法向被上诉人送达起诉状副本后增加的诉讼请求，且没有正当理由，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条之规定，本院不予支持。

4.二审定案结论
福建省厦门市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
本案受理费用人民币100元，由被告承担。

（七）解说
本案涉及三个方面的问题：
1.原告高某、孙某申请该房产100%权属登记到其名下，是否有法律依据
《厦门市已购共有住房进入市场管理暂行办法》规定：“购买部分产权的住房，在个人办理该按成本价购买全部产权并取得100%土地房屋权属证书后，方可进行转移登记。”本案中，杏林XX村11号3X6室原属厦门化学纤维厂所有，1993年12月，化学纤维厂根据房改政策将该房产所有权的41.43%售与林某1。1997年7月，林某1取得权属份额为41.43%的房屋所有权证，后因林某1与他人发生债务纠纷，其权属份额被法院查封并拍卖，直到该房产被拍卖，原告高某、孙某取得林某1在该房产的权属份额也是只有41.43%，因此，原告高某、孙某申请该房产100%权属登记到其名下，缺乏法律依据。
2.被告不予办理权属登记行为的性质
行政不作为是指行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按照法定程式履行或完全履行的消极行为。根据行政不作为的定义及其外在表现，很容易在实务中将行政不作为与否定性行政作为的概念混淆。行政主体对依申请的行政行为进行审查后，根据相应行政法律法规的规定，作出对行政相对人权义产生影响的否定性行政行为，如不予受理通知书、不予登记（注册、核准、签发等）的理由说明的，是否定性行政作为；不在法定期限依照法定程式作出书面文书或从实体上予以办理（履行义务）的，构成行政不作为。
本案中原告高某、孙某所提交的转移登记申请材料无法证明二人已取得了该房产的100%权属，且集美区杏林XX村11号3X6室的用地是划拨用地，尚未办理土地使用权出让手续，也未经有批准权的人民政府批准，不具备法定的办理权属转移登记的条件。因此，厦门市国土资源与房产管理局审查原告提供的权属变更申请材料后，作出不予受理的通知并非行政不作为，而是依法作出的否定性的行政行为。综上，该法院作出驳回原告高某、孙某的诉讼请求是正确的。
3.原告增加诉讼请求如何处理
本案原告起诉状副本送达被告后又提出了关于确认拍卖合法性的诉讼请求以及追究被告法律责任的诉讼请求，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告要求确认拍卖合法性的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围和审查范围；关于追究被告法律责任的诉讼请求同样不属于行政诉讼的受案范围和审查范围。且两项诉讼请求的提出时限均为起诉书副本送达之后，受诉法院不予准许是正确的。
（福建省厦门市集美区人民法院　张庆东）