（一）首部

1.判决书字号：福建省厦门市集美区人民法院（2007）集行初字第3号。

2.案由：行政不作为。

3.诉讼双方
原告：曾某（曾用名：曾某1），男，1936年12月16日出生，汉族，住福建省厦门市集美区。
委托代理人：杨志谦，福建方与圆律师事务所律师。
委托代理人：王荣泓，福建方与圆律师事务所律师。
被告：厦门市国土资源与房产管理局集美分局，住所地：厦门市集美区杏南路72号（以下简称第一被告）。
法定代表人：李某，局长。
委托代理人：余清凉，福建银江律师事务所律师。
被告：厦门市国土资源与房产管理局，住所地：厦门市思明区莲岳里156-158号松柏大厦（以下简称第二被告）。
法定代表人：林某，局长。
委托代理人：曾某2，厦门市国土资源与房产管理局干部。
委托代理人：邱某，厦门市国土资源与房产管理局集美分局干部。
被告：厦门市人民政府，住所地：厦门市湖滨北路61号（以下简称第三被告）。
法定代表人：刘某，厦门市人民政府，市长。
委托代理人：张盛利，福建省厦门大道之行律师事务所律师。
委托代理人：曾某2，厦门市国土资源与房产管理局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省厦门市集美区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：江鸿斌；代理审判员：王志鹏；人民陪审员：徐文成。

6.审结时间：2007年12月17日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
厦门市国土资源与房产管理局集美分局于2004年3月17日向原告出具土地房产所有证证明，并备注了相关内容。

2.原告诉称
原告曾某的父亲曾某3拥有0XXXX2号土地房产证项下的位于杏林镇曾营社新厝下的两间平房产权，在原告的父亲和母亲去世之后，原告曾某是该房产权的唯一合法继承人。原告曾某未提出任何该房屋产权证变更的申请，该房屋实物状态也没有任何变化，但第一被告于2004年3月17日向原告出具的土地房产所有权证明中载明：“此证明已于1995年4月6日由杏林区政府开具过，并于1998年6月24日更换过使用证，证号为杏国用（98）字第254、253号”。据此，原告诉请：（1）撤销“土地房产所有权证证明”中的错误登记内容；（2）确认同安县同字第0XXXX2号房屋产权；（3）颁发该房屋产权证书。
原告的代理人提出如下代理意见：（1）同安县同字第0XXXX2号产权证与杏林乡房证第0XXX3号产权证（该房屋的宅基地使用证号为许字第1XXXX1号）是两套独立的房产，政府分别颁发产权证；而杏国用98（253）、（254）号国有土地使用证是在原告的杏林乡房证第0XXX3号房屋的旧宅范围翻建申请取得，与同安县同字第0XXXX2号房屋无关。（2）第一被告未尽认真审查义务，将杏国用98（253）、（254）号国有土地使用证的用地来源认定为同安县同字第0XXXX2号和可林乡房证第000223号两处房屋用地，事实上，同安县同字第0XXXX2号房屋及其土地面积均完好，未被翻建，未作任何变更。（3）原告只向第一被告出具杏林乡房证第0XXX3号产权证土地使用权转移情况具结书，没有向第一被告出具同安县同字第0XXXX2号产权证土地使用权转移情况具结书，第一被告未尽认真审查义务而错误将同安县同字第0XXXX2号产权证注销。（4）对照《厦门市土地房屋权籍登记管理规定》第二十四条之规定，同安县同字第0XXXX2号房屋不存在依法应当注销登记的情形；另外，根据《城镇房屋权属登记管理办法》第二十五条第二款，注销房屋权属证书的应当作出书面决定送达当事人，而第一被告注销同安县同字第0XXXX2号产权证后未作出书面决定，也未送达。

3.被告辩称
被告厦门市国土资源与房产管理局集美分局辩称：（1）被告档案人员在0XXXX2号房产证明备注不是一种具体行政行为；（2）原告的诉请已超过诉讼期限；（3）原告诉请的颁发该房屋产权证书并不是原告的职权。除此之外，其代理人还提出代理意见认为：（1）原告诉请确认同安县同字第0XXXX2号房屋产权的诉求应属民事诉讼范围，不属行政诉讼受案范围；（2）原告未向被告提交任何颁发房屋产权证的申请，其诉被告不履行颁发产权证的起诉前提事实不存在，不符合行政诉讼的受理条件，应裁定驳回该项诉求。
被告厦门市国土资源与房产管理局辩称：（1）原告诉求包括撤销“土地房产所有证证明”的登记内容、确认房屋产权、颁发产权证三项，其中：撤销之诉适格主体是第一被告，不应追加其作为被告；确权之诉则属于民事诉讼范围，不是行政诉讼案件受理范围；颁发产权证则属于起诉行政机关不作为案件，但原告未履行提出书面申请先前义务；综上所述，原告的诉求程序错误。（2）原告的诉请撤销“土地房产所有证证明”的请求没有事实和法律依据。除此之外，其代理人还提出代理意见认为：（1）原告诉请确认同安县同字第0XXXX2号房屋产权的诉求应属民事诉讼范围，不属行政诉讼受案范围；（2）原告未向被告提交任何颁发房屋产权证的申请，其诉被告不履行颁发产权证的起诉前提事实不存在，不符合行政诉讼受理条件，应裁定驳回该项诉求。
被告厦门市人民政府辩称：（1）原告诉求系对两种以上不同的行政行为提出的诉讼，不应作为一个行政诉讼案件受理，更不应直接追加厦门市人民政府作为被告，应裁定驳回原告的诉求；（2）厦门市人民政府不属于原告第一项诉求中关于“请求撤销土地房产所有证证明及请求确认同安县同字第0XXXX2号房屋产权”内容的被告，此项诉求应当被裁定驳回；（3）原告关于请求颁发房屋产权证书的诉求不符合行政诉讼的受理条件，应裁定驳回该项诉求。

（三）事实和证据
福建省厦门市集美区人民法院审理查明：（1）曾某3系同安县同字第0XXXX2号产权的业主，该户有人口三人，后曾某3于1967年死亡，曾某3之妻、原告曾某之母陈某于1985年死亡；（2）1985年1月25日，原告曾某向厦门市杏林区人民政府申请取得许字第1XXXX1号乡村建房宅基地许可证，于1986年1月15日申请取得杏林乡房证第0XXX3号乡村房产契证；（3）1995年4月6日，厦门市杏林区人民政府以土地房产所有证证明形式对同安县同字第0XXXX2号进行抄录，该份证明除材料来源外无其他备注内容；（4）1998年5月6日，曾某、曾某4、曾某5以析产、继承的原因出具了两份针对“许字第1XXXX1号”及“同字第0XXXX2”的土地使用权转移情况具结书，及混合宗地土地使用权情况具结书，并据此申请取得“土地使用者曾某5”的杏国用（98）字第253号国有土地使用证、“土地使用者曾某4”的杏国用（98）字第254号国有土地使用证。在编号为0XXXXXXX5（1）的土地登记申请书中，在申请者提供的权属证明材料及申请理由栏目注明，“同安县同字第0XXXX2号，批准面积（换行）乡村建房宅基地许可证第1XXXX1号批准面积在旧屋的范围内”，在备注栏中注明“同安县同字第0XXXX2号，批准面积313.349平方米（换行）批准面积曾某5与曾某4各分摊一半”；同样在编号为0XXXXXXX5（2）的土地登记申请书中，在申请者提供的权属证明材料及申请理由栏注明“权属来源在地号0XXXXXXX5（1）曾某5的档案内（换行）同安县同字第0XXXX2号（换行）乡村建设宅基地许可证许字第1XXXX1号，其批准面积在其旧证的范围内”；（5）2004年3月17日厦门市国土资源与房产管理局集美分局再次以土地房产所有证证明形式对同安县同字第0XXXX2号进行抄录，该份证明在抄录一栏中注明“（此份文件仅供参考）此份证明已于1995年4月6日由杏林区政府开具过，并于1998年6月24日更换过使用证，证号为杏国用（98）字第253号、254号”。原告曾某认为此份证明错误并损害其权利，遂向本院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.土地登记审批表［杏国用（98）254、杏国用（98）253］；土地登记申请书；地籍调查表；土地房产所有证证明；该组证据证明：集美分局出具的“土地房产所有证证明”（以下简称“2004年证明”）中抄录栏中所记载的“此份证明已于1995年4月6日杏林区政府开具过，并于1998年6月24日更换过使用证，证号为杏国用（98）字第254号、253号”内容并无错误。
2.土地使用权转移情况具结书、混合宗地土地使用权情况具结书（一）；卷内备考表；厦门市乡村房产契证申请书；乡村建房宅基地许可证；福建省厦门市乡村房产契证；国有土地使用证；该组证据证明：254号、253号房产系在同安县同字第0XXXX2号批准的旧屋用地范围内建成，254号、253号房产权属来源于同字县同字第0XXXX2号批准用地。

（四）判案理由
福建省厦门市集美区人民法院根据上诉事实和证据认为：同安县同字第0XXXX2号、许字第1XXXX1号乡村建房宅基地许可证、杏国用（98）字第253号和第254号国有土地使用证、杏林乡房证第0XXX3号乡村房产契证所指向对象不同：其中许字第1XXXX1号乡村建房宅基地许可证和杏林乡房证第0XXX3号乡村房产契证具有承继关系，其四至、面积能够相互对应；根据土地登记申请表地上附着物栏注明的“主厝和围墙属自己”可见，土地使用权证所登记的四至与面积不必然与宅基地或房契能形成一一对应的关系；根据编号为0XXXXXXX5（1）的土地登记申请书和编号为0XXXXXXX5（2）的土地登记申请书在申请者提供的权属证明材料及申请理由栏、备注栏中所注明的内容，显然同安县同字第0XXXX2号所指向的土地四至、面积包含许字第1XXXX1号乡村建房宅基地许可证或者说杏林房产证第0XXX3号乡村房产契证所指向的土地四至、面积，同样包含着杏国用（98）字第253和第254号国有土地使用证所指向的土地四至、面积。2004年3月17日厦门市国土资源与房产管理局集美分局抄录的土地房产所有证证明虽明确注明（此份证明仅供参考），但其备注内容已实质地影响了原告权利。同安县同字第0XXXX2号房屋产权归属明确，并未产生争议；同时原告曾某为履行申请义务，无权直接要求有关部门颁发房屋产权证书。

（五）定案结论
福建省厦门市集美区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项、第（四）项之规定，判决如下：
1.撤销被告厦门市国土资源与房产管理局集美分局2004年3月17日出具的土地房产所有证证明上备注内容。
2.驳回原告曾某的其他诉讼请求。
本案受理费人民币100元，由原告曾某负担50元，由被告厦门市国土资源与房产管理局集美分局负担50元。

（六）解说
本案主要涉及以下两个问题：
1.厦门市国土资源与房产管理局集美分局（以下简称集美国土局）2004年3月17日出具的土地房产所有证证明上的备注内容是否是具体行政行为
具体行政行为是相对于抽象行政行为提出的概念，是行政主体所为的行为，非行政主体的行为不构成行政行为；它是一种法律行为，它是行政主体根据法律、法规及其规章的规定而实施的，能够产生一定的法律后果，具有针对特定对象、特定事件的特征。本案中，集美国土局出具的土地房产所有证证明上的备注内容是针对曾某3这一特定对象作出的，同时也是针对原户主为曾某3的房屋权属变更的这一特定问题作出的证明，符合具体行政行为特征。其次，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，具体行政行为是指具有行政职权的机关、机构或者组织所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为。这个定义包括三层含义：一是行为的实施者为具有行政管理职权的相关机构或者组织；二是行为的具体内容必须与行政职权有关联；三是必须能对相对人的权利义务产生实际的影响。本案中集美国土局出具包含备注内容的土地房产所有证证明的行为使之符合具体行政行为的主体要件，也具备的职权要件，同时对相对人的房产权属变更的证明也实质影响了相对人的权益，符合效果要件。因此，从司法实务角度，本案中集美国土局所实施的备注行为系具体行政行为。由于该具体行政行为的实施程序不合法，无申请人的申请，且备注内容实质损害了相对人的合法权益，因而又是可撤销的。
构成可撤销具体行政行为的条件，主要是具体行政行为违法和明显不适当。违法是指具体行政行为不具备合法要件。具体行政行为的合法要件主要是指事实证据、法律适用和法定程序等符合具体行政行为的一般合法条件，以及单行法律法规规定的特定合法条件。本案中集美土产局出具的证明上的备注内容“该份证明已于1995年4月6日由杏林区政府开具过，并于1998年6月24日更换过使用证”与当事人陈述事实“从未提出任何该房屋产权证变更的申请，从未收到过被告有关该房屋权属变更的通知，同时，房屋的实物状态至今也没有任何变化”冲突，缺乏事实证据，而且实质损害了相对人的合法权益，所以该具体行政行为缺乏合法要件，法院作出撤销该具体行政行为的判决是正确的。
2.本案的适格主体的认定
本案原告的诉求中涉及撤销“土地房产所有权证明”的登记内容、确认房屋产权、颁发产权证等三项诉求，其中，撤销之诉的适格主体是集美国土局，其余两被告均与原告所诉无涉，不应列为被告参加诉讼；确认之诉则属于民事诉讼范围，不是行政诉讼案件的受理范围；颁发产权证则属于起诉行政机关不作为案件，但本案原告未履行提交书面申请的先前义务，其诉求程序错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”本案中在所有权证明上添加备注内容的机关为集美国土局，所以适格被告应为集美国土局，厦门市国土资源与房产管理局及厦门市人民政府均不是本案适格被告。
（福建省厦门市集美区人民法院　张庆东）