(一)首部
1.裁定书字号:北京市东城区人民法院(2007)东行初字第181号。
3.诉讼双方
原告:王某,女,1968年12月28日出生,汉族,无业。
其他20名原告的基本情况略。
21名原告委托代理人:武某,1947年9月13日出生,无业。
被告:北京市国土资源局。
法定代表人:安某,局长。
委托代理人:魏某,北京市国土资源局干部。
委托代理人:王某1,北京市国土资源局房山分局干部。
5.审判机关和审判组织
审判机关:北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:赵志刚;代理审判员:曹庆龙、陈志杰。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2007年8月11日,因对房山国土分局履行法院生效判决所作出的《关于对黄辛庄村王某2等21户村民申请支付土地补偿费问题的答复》(以下简称《答复》)不服,王某等21人向北京市国土资源局(以下简称市国土局)法制处邮寄复议申请书,以其依法享有土地补偿的权利为由,请求撤销《答复》,责令房山国土分局重新作出具体行政行为。市国土局法制处收到该复议申请后,于同年8月15日将申请书转至该局信访室。
2.原告诉称
原告因对北京市国土资源局房山分局(以下简称房山国土分局)履行法院生效判决所作出的《答复》,向市国土局提出行政复议申请。市国土局作为土地管理的主管部门,具有行政管理的法定职责,同时负有行政复议职责。其在法定期限内未对原告的申请作出复议决定,违反法律规定,故诉请判令市国土局履行法定职责,对原告提出的行政复议申请予以受理并作出行政复议决定。
3.被告辩称
被告不具有原告申请履行的行政复议职责,原告就《答复》申请行政复议,应当向正确的复议机关提出,且被告已经将以上意见明确告知原告,原告的诉讼理由不能成立,请求驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
北京市东城区人民法院经公开审理查明:2006年4月21日,王某等21人向房山国土分局邮寄申请,要求责令北京集达房地产开发有限公司、北京市房山区教育委员会向其支付土地补偿费。房山国土分局未在法定期限内作出处理决定。
2006年7月21日,王某等21人以市国土局为被告向北京市房山区人民法院提起不作为之诉,诉请判令被告履行法定职责。同年12月18日,北京市房山区人民法院作出(2006)房行初字第66号行政判决,判令市国土局于判决生效后60日内,对王某等21人申请用地单位应支付土地补偿费的问题作出行政处理决定。双方当事人均未在法定期限内提起上诉,该判决已经发生法律效力。
2007年6月7日,房山国土分局作出《答复》,认为黄辛庄村被征地后土地补偿款理应属于黄辛庄集体所有,应由黄辛庄村委会或集体经济组织依法管理使用,申请人要求责令征地单位向其支付土地补偿费于法无据,对其要求不予支持。并告知如不服,可自收到答复书之日起30日内向上一级行政机关申请复查。
2007年8月11日,王某等21人向市国土局法制处邮寄复议申请书,以其依法享有土地补偿的权利为由,请求撤销《答复》,责令房山国土分局重新作出具体行政行为。市国土局法制处收到该复议申请后,于同年8月15日将申请书转至该局信访室。庭审中,市国土局主张曾于8月15日电话联系王某等21名申请人的委托代理人,向其告知申请信访复查已逾法定期限,如若申请行政复议,应以市国土局为被申请人向北京市人民政府提出,并当庭出示了处理信访事项工作记录表。经本院向该委托代理人调查核实,其否认市国土局曾向其讲明以上事宜。
上述事实,有(2006)房行初字第66号行政判决书、《答复》、复议申请书及双方当事人的陈述等证据证明。
(四)判案理由
北京市东城区人民法院根据上述事实和证据认为:房山国土分局以信访形式作出的答复,在性质上应当属于履行人民法院发生法律效力的判决的行为,本应由市国土局依法作出,房山国土分局以自己名义作出该行为,其法律后果应当由市国土局承担。答复以申请人要求责令征地单位向其支付土地补偿费于法无据为由,未支持申请人的请求和主张,是否定性的处理意见,已经对王某等21人的权利义务产生了实际影响,属于可诉的具体行政行为。
根据北京市土地管理行政主管部门改制的现状,各区、县国土分局现均为市国土局的派出机构,土地执法主体应当是市国土局。对行政机关设立的派出机构未经法律、法规授权,对外以自己名义作出的具体行政行为不服的,当事人申请行政复议,应当以该行政机关为被申请人,向有权行政复议机关提出。因此,王某等21人对答复不服申请行政复议,应当以市国土局为被申请人,向有权行政复议机关提出;以房山国土分局为被申请人,向市国土局提出行政复议申请,所选择的行政复议机关有误,市国土局并不具有王某等21人诉请履行的行政复议职责。
(五)定案结论
北京市东城区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(十一)项,作出如下裁定:
驳回王某等21名原告的起诉。
(六)解说
在现实生活中,基于公民、法人或者其他组织提出的请求,行政机关最终以信访答复的形式进行处理的情况大量存在,本案即存在此种情形。如果王某等21人直接针对答复提起行政诉讼,则答复是否具有可诉性,便成为首先需要解决的问题,并将直接影响到裁判的结果。笔者认为,应当在正确把握处理信访事项行为特征的基础上,合理甄别以信访答复形式履行行政管理职责的行为,从而对被诉信访答复的可诉性作出准确判断。
1.处理信访事项行为的特征
处理信访事项行为,仅指各级行政机关依据《信访条例》规定的权限及程序,对信访人提出的信访事项,区别情况予以处理的行为。
根据《信访条例》的规定,信访是公民、法人或者其他组织采用书信、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。据此,信访是人民群众行使民主权利,依法参与国家、经济文化、社会事务和维护自身合法权益的有效途径;信访工作是人民政府保持同人民群众的密切联系,倾听人民群众的意见、建议和要求并接受监督的重要方式,同时也是保障宪法赋予公民的申诉、控告、提出批评和建议等基本权利的重要方式。各级行政机关应当根据职责权限和信访事项的性质,对应由其处理决定的信访事项,区别情况予以处理,《信访条例》是其受理、办理信访事项的直接依据。处理信访事项行为具有以下特征:
(1)处理信访事项行为的目的是通过受理人民群众的来信来访,了解民意,发现问题,以及时化解社会矛盾,从而保持同人民群众的密切联系,并保护信访人的合法权益。
(2)信访事项和信访对象特定,对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,不属于信访事项范畴。
(3)《信访条例》是提出信访事项、处理信访事项的法定依据。
(4)处理信访事项行为一般不会给信访人重新设定权利义务,也不会对其权利义务造成实际影响。
(5)处理信访事项行为,依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《信访条例》未规定对信访事项处理意见的复议或者诉讼救济程序。信访人对信访事项处理意见不服的,可以请求原办理机关的上一级行政机关复查。对复查意见不服的,可以向复查机关的上一级机关请求复核。对复核意见不服,仍然以同一事实和理由提出投诉请求的,不再受理。
2.对以信访答复形式履行行政管理职责行为的判断
根据《信访条例》及相关单行法律、法规的规定,各级行政机关不仅具有对属于其职责范围的信访事项进行处理的职权,同时具有相应的行政管理职权。比如本案中的市国土局,除具有依据《信访条例》负责处理相应信访事项的职能外,还具有《土地管理法》、《北京市建设征地补偿安置办法》等法律、法规赋予的土地行政管理职能。
以信访答复形式履行行政管理职责的行为,在本质上仍应属于行使行政管理职责的范畴,信访答复只是其表现形式,该行为必然会对当事人的权利义务产生实际影响,具有可诉性。
按行为的性质进行分类,行政机关根据当事人的申请所作出的信访答复,无外乎纯粹的处理信访事项行为或者以信访答复形式履行行政管理职责行为两种。对于当事人请求行政机关履行行政管理职责的,由于判断错误或者是为避免涉诉等原因,有些行政机关往往按照信访程序以信访答复的形式进行处理,而且不向当事人告知诉讼权利和期限,只告知申请复查的权利。在此情况下,就需要合理甄别信访答复的性质,对属于以信访答复形式履行行政管理职责行为的,当事人享有诉权。
对信访答复的性质,应当综合以下几方面加以判断:
(1)准确把握《信访条例》所规定的信访事项范围,并以单行法律、法规等为依据,准确把握行政机关具有的全部行政管理职权的范围,不得随意扩大和缩小。
(2)根据当事人提出申请的内容和事项,准确区分要求履行职责的范畴,是要求行政机关履行行政管理职责,还是要求履行办理信访事项的职责。如果是要求履行行政管理职责,还应当属于该行政机关的法定职权范围之内。
(3)答复所引用的法律依据,是《信访条例》还是特定行政管理领域的法律、法规或者规章。
(4)是否对当事人的权利义务产生实际影响。
任何判断标准都不是绝对的。某些特定的以信访答复形式履行行政管理职责的行为,就不具有可诉性。如果当事人曾经多次申请行政机关履行职责,该行政机关此前也曾就同一问题作出过处理,再次予以答复,则不会给当事人设定新的权利义务。因此,是否对当事人的权利义务产生实际影响,才是判断信访答复是否具有可诉性的本质性标准。
3.由本案发现的行政机关普遍存在的一些问题及改进方向
(1)凡是当事人以来信形式反映问题或者提出请求的,行政机关大都按照信访程序以信访答复的形式进行处理,一旦引发诉讼,往往提出信访答复不属于人民法院行政审判权限范围的答辩意见,有规避法律之嫌。应当对当事人的来信进行甄别,准确判断申请履行职责的性质和范畴,依法履行职责。本案中,根据王某等21人要求征地单位支付土地补偿费的申请,完全属于国土部门行政管理职权范围,不应当以信访答复的形式进行处理。
(2)不全面、完整地履行人民法院发生法律效力判决所确定的义务,在一定程度上损害相对人的利益。根据房山区人民法院的一审判决,应当由市国土局在判决生效后60日内依法作出行政处理决定,由房山国土分局以信访形式作出答复,履行主体、履行形式等均不符合生效判决的要求。如果市国土局以自己的名义履行判决,王某等21人就不会以房山国土分局为申请人,向市国土局提出复议申请。
(3)不正确、全面地告知复议以及诉讼的权利、期限,影响当事人复议、诉讼权利的正常行使,甚至造成当事人申请复议、提起诉讼超过法定期限,严重损害其合法权益。本案中,房山国土分局向当事人告知的是申请复查的权利和期限,没有依法履行告知义务,违背依法行政的基本要求。
(北京市东城区人民法院 赵志刚)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2008年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第320 - 324 页