（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院（2007）海行初字第00182号。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2007）一中行终字第1134号。

2.案由：不服劳动监察行政处罚。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：北京贝斯特医用仪器有限公司（以下简称贝斯特医用仪器公司），住所地：北京市西城区展览馆路三塔村33号。
法定代表人：沈某，总经理。
委托代理人：栗某，男，北京贝斯特医用仪器有限公司法律顾问。
委托代理人：郭某，男，北京贝斯特医用仪器有限公司法律顾问。
被告（上诉人）：北京市海淀区劳动和社会保障局（以下简称海淀区劳动局），住所地：北京市海淀区新街口外大街1号。
法定代表人：李某，局长。
委托代理人：王杰，北京市乾坤律师事务所律师。
委托代理人：张某，男，北京市海淀区劳动和社会保障局劳动监察大队大队长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：凌建；人民陪审员：刘卫星、韩玉魁。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁菲；审判员：何君慧、司品华。

6.审结时间
一审审结时间：2007年7月20日。
二审审结时间：2007年10月22日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
海淀区劳动局于2006年12月28日对贝斯特医用仪器公司作出京海劳社劳监罚字（2006）第054号行政处罚决定书。

2.原告诉称
被告北京市海淀区劳动局作出的行政处罚决定，是由一个叫陈某的人引发的，但我公司从未有过叫陈某的员工，也未曾拖欠任何人的工资。我公司与一家名称为北京华夏贝斯特经济发展有限责任公司（以下简称华夏贝斯特公司）在2006年初有过短期的技术研发合作，合作并未成功。同年11月5日，华夏贝斯特公司曾接到过海淀区劳动局下达的调查询问书，并接受了询问调查，主要问询了赵某、陈某与华夏贝斯特公司的劳动关系问题、工资发放问题，华夏贝斯特公司一一作了说明。事后，我公司从华夏贝斯特公司法律顾问处听说过此事。其后，海淀区劳动局多次派员向我公司调查，让我公司负责人员接受调查，我公司都已按照要求实事求是地讲明情况，但海淀区劳动局却对我公司作出了行政处罚决定。陈某与华夏贝斯特公司签订的劳动合同，被问询、监察、仲裁的主体均应是华夏贝斯特公司，而不应该是我公司。但海淀区劳动局并未认真查明事实和依法行政，在申请人的注册地、办公地均未搞清的情况下，滥用、乱用行政处罚权。故诉请法院：（1）撤销社保局京海劳社劳监罚字（2006）第054号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定）；（2）本案诉讼费用由海淀区劳动局承担。

3.被告辩称
我局于2006年10月31日受理陈某投诉贝斯特医用仪器公司拖欠工资的案件后，监察员依照法定程序对贝斯特医用仪器公司下达了调查询问书，要求该公司同年12月5日上午9时30分报送书面材料，到我局接受询问调查。但该公司未按规定的时间及要求报送书面材料。我局于同年12月7日对贝斯特医用仪器公司下达了责令（限期）改正通知书，要求其限期改正，但该公司仍未按期改正其违法行为。我局遂于同年12月20日对贝斯特医用仪器公司下达了告知书，对拟作出处罚的事实、理由及相关权利进行了告知，并于同年12月28日依劳动保障监察条例第六条的规定作出了行政处罚决定。我局作出的行政处罚决定，程序合法，适用法律正确，依法履行了劳动保障监察职责，故请求法院依法予以维持。

（三）一审事实和证据
海淀区人民法院经审理查明：2006年10月31日，海淀区劳动局登记受理陈某对贝斯特医用仪器公司拖欠工资的投诉。同年11月29日，海淀区劳动局对举报人陈某进行了调查询问。
2006年12月4日，海淀区劳动局执法人员前往陈某举报地点本市海淀区XX小区5号楼7X7室送达调查询问书，要求贝期特医用仪器公司按照调查询问书的要求携带相关材料，于12月5日9时30分到海淀区劳动局接受调查。该文书由在现场的该公司职员陈某1签收。同年12月7日，因贝斯特医用仪器公司未按时接受调查询问，海淀区劳动局再次前往上述地点送达责令（限期）改正通知书，要求该公司改正违法行为，并于12月8日9时按照调查询问书的要求接受调查。该文书在中关村街道劳动科工作人员及红民村社区居委会人员见证下留置送达。同年12月8日，陈某1在未提供贝斯特医用仪器公司委托手续的情况下，至海淀区劳动局接受询问，并提供了该公司营业执照副本复印件，表示由于法定代表人出差，无法按时报送相关材料。
同年12月20日，海淀区劳动局作出告知书，认定贝斯特医用仪器公司违反《劳动保障监察条例》第六条规定的行为违法，拟对其作出行政处罚，并将事实、理由及相关权利进行了告知。该文书于当日在中关村街道劳动科工作人员及红民村社区居委会人员见证下，于前述地址留置送达。同年12月26日，海淀区劳动局进行了行政处罚审批，并于12月27日作出行政处罚决定，依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，对贝斯特医用仪器公司处以罚款19 000元整的行政处罚。次日在中关村街道劳动科工作人员及红民村社区居委会人员见证下，留置送达了行政处罚决定。
贝斯特医用仪器公司不服行政处罚决定，于2007年2月25日向北京市海淀区人民政府申请行政复议。2007年4月24日，北京市海淀区人民政府作出海政复决字［2007］11号行政复议决定书，维持了海淀区劳动局的行政处罚决定。贝斯特医用仪器公司遂于2007年5月8日提起行政诉讼。
一审法院开庭审理中，贝斯特医用仪器公司承认陈某1系该公司职员，但否认本市海淀区XX小区5号楼7X7室为该公司经营场所，表示该地址为华夏贝斯特公司的经营场所；海淀区劳动局当庭表示，在投诉人的投诉材料中指认该地址为贝斯特医用仪器公司经营场所，且执法中该地点确有该公司的人员办公。
海淀区劳动局提交了如下证据：
1.劳动保障监察接待投诉登记表及投诉人身份证复印件、投诉书。
2.调查询问书（存根），收件人为陈某1，注明职务为第三人公司的副总经理。
3.责令（限期）改正通知书及送达回证。
4.告知书及送达回证。
5.行政处罚审批表。
6.行政处罚决定书送达回证。
7.对投诉人的调查笔录。
8.对陈某1的询问笔录。
同时，海淀区劳动局出示《劳动保障监察条例》、劳动和社会保障部办公厅劳社厅发［2005］9号《关于转发国务院法制办公室秘书行政司对解决有关劳动保障监察行政处罚问题的意见的通知》作为被诉行政行为的法律规范依据。

（四）一审判案理由
海淀区人民法院认为：《劳动保障监察条例》第六条规定，遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察，是用人单位的法定义务。同时，《劳动保障监察条例》第三十条，对于不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料等行为，规定了相应的罚则，说明用人单位不履行配合劳动保障监察的法定义务，应当受到行政处罚。本案中，海淀区劳动局作为有权机关，受理陈某对贝斯特医用仪器公司拖欠工资的投诉，并依法展开调查的行为合法；贝斯特医用仪器公司理应积极配合行政机关调查，主动说明情况，履行法定义务；且其是否属于用人单位，亦当由该公司自行举证说明，并非行政机关可以直接认定的事项。但贝斯特医用仪器公司职员陈某1接收调查询问书后，该公司未能积极配合行政机关进行调查、说明情况，使劳动保障监察工作无法有效开展，其行为已经违反了《劳动保障监察条例》的规定，理当受到处罚。
但《劳动保障监察条例》第十三条第一款明确规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。该条款是对劳动保障监察采取地域管辖的规定。本案中，尽管贝斯特医用仪器公司未按照要求向海淀区劳动局提供相关材料，但在海淀区劳动局作出处罚决定前，其已经从陈某1处取得该公司营业执照副本的复印件，理应知晓该公司工商注册地点在本市西城区而非送达文书的地点。因此，海淀区劳动局应当对海淀区XX小区5号楼7X7室是否为贝斯特医用仪器公司的实际用工所在地进行核实，以明确管辖权限。现海淀区劳动局向法院提供的证据，不足以证明上述地点即为贝斯特医用仪器公司的实际用工所在地，在管辖权不明的情况下，其径行作出处罚决定，属于认定事实不清，主要证据不足。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法行为事实不清的，不得给予行政处罚。据此，海淀区劳动局对贝斯特医用仪器公司作出的行政处罚决定，认定事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。

（五）一审定案结论
北京市海淀区人民法院根据《中华人民共和国行政罚法》第三十条，作出如下判决：
撤销海淀区劳动和社会保障局的行政处罚决定。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人诉称
一审判决认定事实不清。根据贝斯特医用仪器公司的起诉状、庭审陈述均证实该公司的实际用工地在北京市海淀区XX小区5号楼7X7室。且贝斯特医用仪器公司在起诉状及庭审中均称“社保局多次派员来本公司查询和让本公司负责人到社保局劳动监察大队说明情况”，而我局向该公司发出的调查询问书、责令（限期）改正通知书、告知书和行政处罚决定书均是向北京市海淀区XX小区5号楼7X7室送达的，该公司已知晓。故我局对投诉人投诉贝斯特医用仪器公司的劳动违法行为具有管辖权。根据一审判决的认定，北京市海淀区XX小区5号楼7X7室是否为贝斯特医用仪器公司的用工地属于劳动监察机关查证的事实之一，则该事实的查明需要贝斯特医用仪器公司予以配合方能核实清楚。但由于贝斯特医用仪器公司不予配合，我局无法向该公司核实，致使监察工作无法有效开展。因此，依照《劳动保障监察条例》第三十条的规定，对贝斯特医用仪器公司不予配合的行为予以处罚。另外，北京市海淀区XX小区5号楼7X7室是否为贝斯特医用仪器公司的用工地属于受理投诉案件实体调查内容，并不制约我局对贝斯特医用仪器公司行使管辖权。综上，请求撤销一审判决，维持被诉处罚决定，由贝斯特医用仪器公司承担本案一、二审诉讼费。
贝斯特医用仪器公司同意一审判决，请求予以维持。

2.二审事实和证据
二审法院在确认一审判决所认定事实的基础上，还查明了以下事实：
海淀区劳动局作出的行政处罚决定中，认定贝斯特医用仪器公司拒绝对劳动监察机关因受理有关举报要求该公司接受调查询问、提供相关材料的行为违反了《劳动保障监察条例》第六条的规定，属于违法行为。故依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，对贝斯特医用仪器公司处以罚款19 000元整的行政处罚。另，在二审法院开庭审理中，贝斯特医用仪器公司承认陈某1系该公司职员，但该公司提出未收到海淀区劳动局送达的京海劳社劳监告字（2006）第06—2275号处罚告知书，并认为海淀区劳动局留置送达上述告知书的行为不符合《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定。
通过查阅一审卷宗材料，海淀区劳动局提交的证据已经一审庭审质证，经审查核实，上述证据与本案具有关联，能够证明海淀区劳动局接到有关贝斯特医用仪器公司拖欠职工工资的举报后，依法履行了调查程序，并向投诉人主张的用工地点送达了相关文书的事实，但不能证明贝斯特医用仪器公司确实收到了京海劳社劳监告字（2006）第06—2275号处罚告知书。上述证据能够作为认定本案事实的依据。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院认为：海淀区劳动局有权对贝斯特医用仪器公司违反《劳动保障监察条例》第六条规定的行为予以处罚，海淀区劳动局的有关上诉意见本院应予支持。
但是，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。因此，行政机关作出行政处罚前，应当保证当事人收到行政处罚告知书、行使陈述申辩的权利，在充分听取当事人的意见后方可作出行政处罚。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第七十八条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人，受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第八十一条规定，向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。本案中，由于海淀区劳动局已经知晓贝斯特医用仪器公司的注册地址，依照上述规定，其向举报人所举报的用工地址送达行政处罚告知书并采取留置送达的方式缺乏法律依据，被处罚人贝斯特医用仪器公司可能因此丧失行使陈述申辩的法定权利，故海淀区劳动局对贝斯特医用仪器公司作出行政处罚的行政程序违法，应予撤销。一审判决的结论正确，应予维持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
本案虽然在判决结果上一、二审法院的意见一致，但在理由上完全不同。尤其是针对海淀区劳动局对本案中企业拒绝配合劳动监察行为是否具有管辖权的问题，一、二审法院在认识上存在根本分歧。笔者同意二审法院的观点，以下将围绕该问题予以分析。
1.海淀区劳动局受理陈某的举报有法可依且事实依据充分。
根据《劳动保障监察条例》第九条、第十条规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。劳动保障行政部门具有受理对违反劳动保障法律、法规或者规章行为的举报、投诉之法定职责。本案中，投诉人陈某向海淀区劳动局举报贝斯特医用仪器公司拖欠其工资的问题，投诉时明确提出贝斯特医用仪器公司的实际用工地在海淀区XX小区5号楼7X7室，该地址属于海淀区劳动局的管辖范围，因此，海淀区劳动局应当受理投诉并有权进一步开展调查工作。
劳动者向劳动监察机关投诉时提供了劳动者的基本情况，并明确提供了被投诉企业的用工地，已经尽到了基本的举证义务，而此时劳动保障监察机关并不具有对被举报人是否为用人单位、举报人所指明的用人单位用工所在地是否属实予以直接认定的法定职责，需要对投诉案件进行调查予以确认。具体到本案，海淀区劳动局向贝斯特医用仪器公司送达调查询问通知，即欲向该公司调查、核实包括上述问题在内的相关事实。该公司应对举报人是否为其员工及举报人所指明的用人单位用工所在地是否属实自行举证说明。但案中并无证据证明贝斯特医用仪器公司向海淀区劳动局主张过举报人非该公司员工，及举报人投诉的地点不是其实际用工地的事实，且在所举报的用工地点确有贝斯特医用仪器公司的员工签收过海淀区劳动局送达调查询问书，在此情况下，海淀劳动局有理由认定所举报的地点为贝斯特医用仪器公司的实际用工地，从而该局有权对贝斯特医用仪器公司违反《劳动保障监察条例》第六条规定的行为予以处罚。
2.受理投诉的劳动监察机关对企业拒绝配合劳动保障监察工作的行为具有管辖权，不违反《劳动保障监察条例》第十三条第一款规定。
根据《劳动保障监察条例》第六条规定，遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察工作，是用人单位的法定义务，是企业所负的社会责任之一。同时，《劳动保障监察条例》第三十条对于不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料等行为，规定了相应的罚则。本案中，海淀区劳动局接到投诉后到投诉涉及的用工地送达有关调查通知时，贝斯特医用仪器公司员工陈某1签收了文件，该公司收到海淀区劳动局送达的调查询问书后，未向海淀区劳动局报送书面材料，亦未针对举报说明相关事实，该行为违反了上述法律规定，存在不履行配合劳动保障监察法定义务的行为，依上述法律规定应当受到行政处罚。海淀区劳动局以该公司拒绝对劳动监察机关因受理有关举报要求该公司接受调查询问、提供相关材料的行为违反了《劳动保障监察条例》第六条的规定，属于违法行为为由作出行政处罚决定。
本案中，海淀区劳动局对贝斯特医用仪器公司违反《劳动保障监察条例》第六条规定的行为行使处罚权并不违反《劳动保障监察条例》第十三条第一款规定。根据本案事实，海淀区劳动局作为劳动保障监察机关，受理陈某举报贝斯特医用仪器公司拖欠其工资的投诉后，依法履行调查的法定职责，并要求贝斯特医用仪器公司针对举报内容说明情况的行为符合《劳动保障监察条例》第十条的规定。《劳动保障监察条例》第十三条规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”即用人单位在哪个行政区域用工，就由该行政区域的劳动保障行政部门实施监察管辖，而不是由用人单位注册地的劳动保障行政部门实施监察管辖。这样规定的目的既便于劳动保障行政部门对用人单位的日常检查和监察管理以及对违法行为调查取证，还可以节省劳动保障行政部门的人力、物力、财力，提高行政执法工作效率。同时，也方便劳动者对违法劳动保障法律、法规或规章的行为举报、投诉。因此，该规定的管辖权应适用于对举报人所举报的实体违法事实是否成立的问题。本案被诉的行政处罚决定是针对贝斯特医用仪器公司拒绝配合海淀区劳动局对投诉进行调查的行为。由于该公司未能积极配合行政机关进行调查、说明情况，使劳动保障监察工作无法有效开展，其行为已经违反了《劳动保障监察条例》的规定，理应受到处罚。海淀区劳动局对被调查的贝斯特医用仪器公司不配合劳动保障监察执法行为行使处罚权不应受到实体管辖权的制约，否则不利于保护劳动者的权益，有悖于《劳动保障监察条例》的立法原则。
3.劳动保障监察机关对不配合劳动监察的企业应加大执法力度。
在推进构建社会主义和谐社会建设进程中，和谐劳动关系是和谐社会的重要组成部分。目前，劳动违法侵权引发的举报投诉案件呈现逐年上升状态，其中用人单位用工地与注册地分离的情况很普遍，由此引发的投诉、举报案件亦很可观。同时，用人单位违法侵权，不配合劳动保障监察、阻挠调查取证以规避所应承担的法律责任的违法行为很严重，劳动监察工作面临的形势严峻、责任重大。因此更应加大劳动监察执法力度，只有这样才能保证国家权力的实现，劳动保障法律、法规得到实行。如果投诉人举报后，接到举报的劳动监察机关因企业拒绝配合劳动监察而无法进行调查工作，将不利于劳动保障监察工作有效开展，不利于对劳动用工秩序有效监管，不利于对劳动者合法权益的有效维护。
贝斯特医用仪器公司不配合劳动保障监察的违法行为，是对法律、法规及政府行使公共管理职能的藐视，对于该种行为《劳动保障监察条例》第三十条明确规定了罚则。因此，不配合劳动保障监察，不但不能规避法律责任，而且要付出违法成本。
（北京市第一中级人民法院　梁菲）