（一）首部

1.裁判书字号
一审判决书：江苏省南京市江宁区人民法院（2007）行初字第45号。
二审裁定书：江苏省南京市中级人民法院（2008）行终字第37号。

2.案由：不服劳动和社会保障行政确认。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：南京格威工贸有限公司（以下简称格威公司），住所地：南京市江宁区湖熟镇。
法定代表人：郭某，该公司总经理。
委托代理人：季大林，江苏明弘律师事务所律师。
被告（被上诉人）：南京市江宁区劳动和社会保障局（以下简称江宁劳动局），住所地：南京市江宁区东山街道竹山路。
法定代表人：毕某，该局局长。
委托代理人：周某，该局干部。
委托代理人：韩某，该局干部。
第三人（原审第三人）：吴某，女，汉族，1988年9月20日生，住南京市江宁区。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省南京市江宁区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙祥；审判员：范健、李一平。
二审法院：江苏省南京市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨海波；审判员：戴茹芳；代理审判员：朱清。

6.审结时间
一审审结时间：2007年12月26日。
二审审结时间：2008年3月31日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
江宁劳动局于2007年7月9日作出“江宁劳社工认字（2007）0237号职工工伤认定书”（下称工伤认定书），认定2006年5月13日17时50分许，吴某无驾驶证驾驶无牌轻便摩托车下班途中，在湖熟镇丹桂村茅家路段与一辆牌号为鲁EXXXX8正三轮摩托车相撞致伤，经医疗机构诊断为：左股骨髁间、髁上开放性粉碎性骨折，左腘动静脉损伤，左胫骨平台骨折。属因工负伤。

2.原告诉称
第三人吴某无证驾驶无牌轻便摩托车发生交通事故致伤，符合《南京市工伤保险实施办法》第十五条第一款第（一）、（三）项的规定，不得认定为工伤的情形，但被告无视该规定，错误地认定吴某为因工负伤。其认为被告作出的工伤认定书认定事实有误，适用法律错误，故向法院提起行政诉讼，要求撤销被告对吴某作出的因工负伤的工伤认定书。

3.被告辩称
第三人吴某是原告格威公司聘用的工人，原告具有独立法人主体资质。2006年5月13日17时50分许，第三人无驾驶证驾驶无牌轻便摩托车下班途中，在湖熟镇丹桂村茅家路段与一辆牌号为鲁EXXXX8正三轮摩托车相撞致伤，且负此次事故的次要责任，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”的规定，属于因工负伤的情形。其作出的工伤认定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
其是原告格威公司聘用的职工，从事机工工作，其在下班途中发生交通事故，是因工负伤，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
江苏省南京市江宁区人民法院经公开审理查明：第三人吴某是原告格威公司聘用的职工，2006年5月13日17时50分许，第三人无驾驶证驾驶无牌轻便摩托车下班途中，在湖熟镇丹桂村茅家路段与一辆牌号为鲁EXXXX8正三轮摩托车相撞致伤，第三人负此次事故的次要责任。2007年3月23日，第三人吴某向被告江宁劳动局申请工伤认定，江宁劳动局于2007年7月9日作出工伤认定书，认定吴某为因工负伤。原告格威公司不服向南京市劳动和社会保障局（以下简称南京市劳动局）申请行政复议，南京市劳动局于2007年8月31日作出行政复议决定书，维持了江宁劳动局对吴某的受伤而作出的工伤认定结论。后原告仍坚持认为被告认定吴某因工负伤，事实不清，不符合法律规定，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的工伤认定书。
上述事实有下列证据证明：
1.吴某工伤认定申请表复印件1份；
2.吴某委托徐某处理其工伤认定事宜的委托书复印件1份，以上两项证据证明伤者吴某在法定期限内向被告申请工伤认定的事实；
3.吴某身份证明、出院记录复印件各1份，证明吴某的身份及其受伤的时间、部位及受伤害的程度；
4.证人夏某证言复印件1份，证明吴某受伤害的事实；
5.江宁公安分局交巡警大队作出的公交［宁江］（2006）第6029号交通事故认定书复印件1份，证明吴某受伤的时间、地点及原因；
6.原告格威公司出具的吴某误工证明复印件1份；
7.吴某的工作牌及格威公司出具的工资证明复印件各1份，以上两项证据证明吴某与原告存在事实劳动关系；
8.被告作出的江宁劳社工受字（2007）第0126号受理通知书复印件1份，证明其按照法律规定的程序受理了吴某的工伤认定申请；
9.被告向原告发出的江宁劳社工举字（2007）第056号举证通知书复印件1份，证明其要求原告在规定期限内举证；
10.原告向被告提交的申辩意见复印件1份，证明原告在规定期限内向被告提出申辩的事实；
11.被告作出的工伤认定书复印件1份，证明其对吴某作出因工负伤的工伤认定；
12.南京市劳动局作出的宁劳社复决字（2007）第18号行政复议决定书复印件1份，证明该案已经行政复议，南京市劳动局维持其作出的工伤认定的事实；
13.吴某在格威公司工作时的工作牌原件1份，证明原告与第三人之间存在劳动关系的事实。

（四）一审判案理由
江苏省南京市江宁区人民法院经审理认为：被告江宁劳动局作为劳动保障行政部门，负责其辖区内的职工工伤保险工作。第三人吴某受伤后，向江宁劳动局提出工伤认定申请，江宁劳动局作出工伤认定，符合法定程序的要求。本案中，第三人吴某无驾驶证驾驶无牌轻便摩托车下班途中，发生交通事故受伤，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”应当认定为工伤的情形。被告江宁劳动局对此作出的工伤认定行政行为并无不当。关于第三人吴某发生交通事故，公安机关是依据《中华人民共和国道路交通安全法》及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》和《交通事故处理程序规定》的相关规定作出的责任认定，尚不能认为是公安机关的有关法律文书认定吴某的行为违反治安管理，故本案情形不符合《工伤保险条例》第十六条第（一）项关于因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不得认定为工伤或者视同工伤的规定。故原告认为第三人吴某无驾驶证驾驶无牌轻便摩托车发生交通事故受伤，不得认定为工伤的主张不符合上述规定，法院不予支持。

（五）一审定案结论
江苏省南京市江宁区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告格威公司要求撤销被告江宁劳动局于2007年7月9日作出的“江宁劳社工认字（2007）0237号职工工伤认定书并依法认定吴某因交通事故受伤不属于工伤”诉讼请求。
本案应收案件受理费50元，由原告格威公司负担。

（六）二审情况
格威公司不服南京市江宁区人民法院（2007）江宁行初字第45号行政判决，向南京市中级人民法院提起上诉。在审理过程中，上诉人与原审第三人就民事赔偿达成和解协议，上诉人格威公司一次性赔偿原审第三人吴某人民币贰拾万元整（上诉人格威公司于本裁定生效后七日内付给原审第三人吴某拾万元整，另拾万元整于2008年7月31日前付清）。故上诉人格威公司向本院申请撤回上诉。法院认为，当事人有权依法处分自己的诉讼权利，上诉人申请撤回上诉确系其真实意思表示，符合法律规定，依法应予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定，裁定准许上诉人格威公司撤回上诉。案件受理费50元，减半收取25元，由上诉人格威公司负担。

（七）解说
本案争议的焦点是：职工上下班途中无证驾驶机动车致使事故发生，能否认定为工伤。一种意见认为，吴某系无证驾驶无牌轻便摩托车而发生交通事故致伤，符合《南京市工伤保险实施办法》第十五条第一款第（一）项的规定，职工因上下班途中受到机动车事故伤害，未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销期间驾驶机动车的，不得认定为工伤；另一种意见认为，吴某是在其上下班途中受到机动车事故伤害的，符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项，职工上下班途中受到机动车事故伤害，应当认定工伤的范围，且并不属于《工伤保险条例》第十六条第（一）项因犯罪或者违反治安管理伤亡不得认定工伤的情形，应当认定工伤。笔者同意第二种意见。
1.在把握工伤认定范围时应注意法律适用的位阶关系。
自《工伤保险条例》出台以来，国务院劳动部门和江苏省、南京市结合本部门和本地区的实际需要，纷纷围绕《工伤保险条例》颁布了一系列的规范性文件，如劳动和社会保障部《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》、江苏劳动和社会保障厅《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》、《南京市工伤保险实施办法》、《南京市工伤保险实施细则》等等。上述文件从形式上来看，《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》、《南京市工伤保险实施办法》属地方规章，其余则多为劳动部门为了便于各自在实务中适用《工伤保险条例》以及地方性规章而制定的规范性文件。从内容上来看，无论是地方规章，还是规范性文件，均主要侧重于对《工伤保险条例》中涉及的概念进行解释，对《工伤保险条例》立法留白的区域予以进一步的规范。在适用的过程中，这些规章和规范性文件与《工伤保险条例》也出现了种种冲突。本案中，根据《南京市工伤保险条例实施办法》第十五条第一项第（一）款的规定，可以明确认定由于吴某无证驾驶机动车导致事故伤害，而不得认定为工伤，但在《工伤保险条例》中却并无这样的规定。我们认为，《南京市工伤保险条例实施办法》作为地方性的行政规章，在法律的位阶关系上低于作为行政法规的《工伤保险条例》，根据《立法法》的相关规定，行政法规的效力高于规章，在适用产生冲突时应当适用行政法规，故本案不能以《南京市工伤保险条例实施办法》作为法律依据。
2.无证驾驶机动车并不属于违反治安管理的行为。
根据《工伤保险条例》第十六条对于不得认定工伤或者视同工伤的规定，职工犯罪或者违反治安管理伤亡的、醉酒导致伤亡的、自残或者自杀的，才不得认定工伤。结合本案的实际情况，我们认为，吴某发生交通事故并承担次要责任，是公安机关依据《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》和《交通事故处理程序规定》的相关规定作出的责任认定，并不能认为公安机关的有关法律文书认定吴某的行为违反治安管理，吴某无证驾驶机动车的行为实质上是一种违反交通管理的行为，故并不符合排除适用工伤的规定。
在我国，劳动者在上下班途中因无证驾驶机动车受到事故伤害能否认定工伤，直接涉及三个领域的法律规定，即《工伤保险条例》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》。围绕这三部法律规范，考察相关法律条文的演变，可以得出这样的结论：现行的法律体系并不认定无证驾驶机动车是属于违反治安管理的情形。业已废止的《治安管理处罚条例》第二十七条曾规定，违反交通管理，无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。此条款明确表示违反交通管理的行为同时也是违反治安管理的行为，并且规定了罚则。而现行的《治安管理处罚法》第六十四条则规定，“有下列行为之一的，处五百元以上一千元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（一）偷开他人机动车的；（二）未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的。”在《治安管理处罚法》中，对于交通方面仅有以上具体规定，并且仅规定无证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶应受处罚，没有规定无证驾驶机动车应当如何处罚的相关内容。与《治安管理条例》相比，《治安管理处罚法》并未明确将违反交通管理的行为规定为违反治安管理的行为。而现行的《道路交通安全法》第九十九条则针对“未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的”设定了罚款类的行政处罚。在对《工伤保险条例》第十六条中的“违反治安管理”进行解释时应根据现行的《治安管理处罚法》。理由如下：
（1）原有的《治安管理处罚条例》在立法过程中将违反消防管理、违反交通管理，以及违反户口或者居民身份证管理的内容都一并纳入治安管理处罚的范畴，而并未将交通管理等与治安管理予以区分，现有的立法技术已经开始变革此种情形，分别在《消防法》、《道路交通安全法》、《居民身份证法》中对于相关管理予以了规范，以示不同。
（2）现行的《道路交通安全法》并无规定违反交通管理而应受治安管理处罚的内容，其本身的罚则针对的就是交通违法行为，而无证驾驶机动车正是作为交通违法行为而规范的。
（3）现行的《治安管理处罚法》第六十四条已经就违反交通管理应受治安管理处罚的两种具体情形予以了规定，其中并不包含无证驾驶机动车应受治安处罚的内容，可见《治安管理处罚条例》中相关规定业已失效。
值得说明的是，根据《治安管理处罚法》第二条的规定，违反治安管理的行为是属于妨害社会管理、具有社会危害性，但尚不够刑事处罚，而由公安机关依法给予治安管理处罚的行为。违反治安管理与犯罪之间的区别主要在于社会危害性的轻重，上文所探讨的职工上下班途中无证驾驶机动车导致事故伤害的情形，仅限于社会危害性较轻不足以构成犯罪的范畴，如果职工在上下班途中无证驾驶机动车而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失，因而触犯《刑法》，满足交通肇事罪等构成要件的，则属于因犯罪不得认定工伤的情形，不属于讨论范畴。
3.应从工伤保险有关原则及立法本意来把握工伤认定的适用范围。
首先，就工伤保险的基本原则而言，工伤保险采取的是补偿不究过错的原则，所谓不究过错，是指当事人有无过错与工伤补偿并无必然联系，职工因工受到人身伤害的客观事实才是工伤补偿的关键，至于过错，我们认为过错包括故意和过失，除法律规定的特定情形如犯罪、违反治安管理行为、醉酒等之外，这种故意和过失只要属于因职业劳动行为或与之相关行为所导致的人身伤害都应纳入工伤补偿的范畴。职工在上下班途中无证驾驶机动车致使事故发生，在主观上当事人固然有过错，但是我们认为这种过错对职工自身的伤害并无主观恶意，且其主观恶性尚不足以妨碍当事人享受工伤保险待遇，在行为构成要件方面也符合工伤认定范畴。其次，就工伤保险适用范围的排除规定而言，《工伤保险条例》中不得认定工伤或者视同工伤的情形，有几种类型：第一种，职工伤亡是由于自身的违法犯罪行为造成的，此种类型具有社会危害性、刑事违法性或违反治安管理、应受处罚性等三大特点，按照《刑法》和《治安管理处罚法》的规定，应由本人承担相应的法律后果；第二种，由于醉酒导致的伤害，醉酒是一种个人行为，与工作并无必然联系，当事人在工作时因醉酒导致行为失控对自己造成的伤害，不属于工伤；第三种，自残和自杀行为，这种行为中，当事人对自身的伤亡具有主观故意，因而也不得认定为工伤，可见，排除工伤适用范围的当事人要么存有严重的主观恶性，要么丧失基本的判断及行为控制能力。本案中无证驾驶机动车导致伤害的情形距离排除适用规定所设置的主观恶性程度、社会危害性程度等都尚有较大空间，故应当认定为工伤。
（江苏省南京市中级人民法院　施丽燕　戴茹芳）