（一）首部

1.判决书字号：福建省屏南县人民法院（2007）屏行初字第03号。

2.案由：种子行政管理。

3.诉讼双方
原告：谢某，男，1956年1月15日出生，汉族，福安市人，住福安市。
委托代理人：韦某，男，1963年2月18日出生，汉族，屏南县人，屏南县农业局干部，住屏南县。
委托代理人：谢某1，男，1962年2月9日出生，汉族，屏南县人，屏南县一中教师，住屏南县。
被告：屏南县种子管理站，住所地：屏南县古峰镇翠屏路171号。
法定代表人：郑某，该站站长。
委托代理人：张熙果，屏南县中心法律服务所法律工作者。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省屏南县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李新明；审判员：章诗耀、陈珠艳。

6.审结时间：2007年12月13日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告屏南县种子管理站于2007年10月7日对原告谢某向其提出的关于B优0801田间现场鉴定的申请作出函复，认为该纠纷已经由有关行政机关作出处理决定，根据《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第五条第（二）项之规定不予受理。

2.原告诉称
2007年10月4日原告向被告申请B优0801种子质量纠纷田间现场鉴定，同年10月7日被告根据《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第五条第（二）项之规定，作出函复，宣告对原告的申请不予受理，原告并不存在上述相关法规所规定的情形，被告的上述行为严重侵犯了原告的合法权益，违反了《中华人民共和国种子法》、《福建省农作物种子管理条例》、《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》的有关规定，请求人民法院依法撤销被告“关于要求申请B优0801田间现场鉴定书复函”的决定，判令被告立即受理原告申请，维护原告合法权益。

3.被告辩称
首先，根据农业部《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第二条规定，只有种子纠纷双方当事人才有权申请田间现场鉴定，而本案原告不是种子纠纷双方当事人，所以原告无权向被告申请鉴定。其次，本案所涉及的种子质量纠纷已于2007年10月1日经屏南县农业局、屏南县代溪镇人民政府作出处理决定，种子质量纠纷的双方当事人在县农业局、代溪镇政府、玉洋村村委会主持下，就种子质量问题达成补偿协议，经销商支付了有关补偿款，已无鉴定必要。被告根据《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第五条第（二）项的规定，作出不予受理的复函是正确的，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
福建省屏南县人民法院经公开审理查明：2007年10月1日，因屏南县代溪镇玉洋村农户的种子质量纠纷，屏南县农业局、代溪镇人民政府等相关部门对涉案种子纠纷进行协调。2007年10月4日，原告谢某向被告屏南县种子管理站申请对其销往屏南县代溪镇玉洋村的B优0801种子质量纠纷进行田间现场鉴定，同年10月7日被告致函原告，以该案纠纷已经有关行政主管部门处理为由，根据农业部第28号令关于《农作物种子质量管理纠纷田间现场鉴定办法》第五条第（二）项之规定，不予受理原告的上述申请。2007年10月原告谢某以被告侵犯其合法权益为由向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的“关于要求申请B优0801田间现场鉴定书复函”的具体行政行为，同时判令被告立即受理原告的上述申请。另查明，现阶段本案涉案水稻鉴定样本在技术上已不可行。
上述事实有下列证据证明：
1.B优0801田间现场鉴定申请书；
2.屏南县种子管理站复函；
3.玉洋村村委会会议记录簿；
4.代溪镇人民政府会议纪要；
5.屏南县农业局“关于玉洋村农户种植水稻种子B优0801减产损失赔偿协商解决情况”；
6.欠条一张；
7.屏南县种子管理站事业单位法人证书一份。
上述证据1，可以证明原告于2007年10月4日申请被告依法履行职责；证据2，系被诉具体行政行为，可以认定被告屏南县种子管理站于2007年10月7日对原告要求B优0801田间现场鉴定申请作出不予受理的复函；证据3～6，该组证据可以证实相关部门对涉案的种子纠纷进行协调情况；证据7，可以证实被告具有事业单位法人主体资格，从其宗旨和业务范围看，被告具有农作物种子质量管理、农作物种子执法管理体系指导等职权。

（四）判案理由
福建省屏南县人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规为依据，参照规章，对于合法有效的规章应当适用。根据《中华人民共和国种子法》第三条之规定，农作物种子管理权由县级以上农业主管部门行使。种子法实施后，由于我国农作物种子产业发生了重大变化，为加强种子市场的监管，2006年5月19日国务院办公厅作出《关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》（国办发［2006］40号）对种子管理体制进行改革，其第三条第（七）项规定“各级种子管理机构要依法履行种子行政许可、行政处罚、行政管理等职责，加强对本行政区域内种子市场和种子质量的监管”。赋予种子管理机构行政职权，同时，《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第三条明确规定：现场鉴定由田间现场所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门所属的种子管理机构组织实施。据此，被告屏南县种子管理站具有组织种子质量纠纷田间现场鉴定的法定职权。被告基于原告的申请作出具体行政行为，其对象特定，即原告是行政管理相对人，与本案存在法律上的利害关系，是适格的主体。本案所涉种子纠纷虽经有关部门进行协调，但不属于《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第五条第（二）项规定“行政主管部门已对质量纠纷作出处理决定”的情形，因此，被告以此为由对于原告的申请作出不予受理的具体行政行为，违反了法律规定，属适用法律错误，依法应予撤销。鉴于现阶段本案送检水稻样本在技术上已不可行，因此，原告要求被告立即受理其种子质量纠纷田间现场鉴定申请的请求，已无实际意义，应予驳回。

（五）定案结论
福建省屏南县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第五十四条第（二）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
1.撤销被告屏南县种子管理站于2007年10月7日所作的“关于要求申请B优0801田间现场鉴定书复函”；
2.驳回原告谢某要求判令被告屏南县种子管理站立即受理原告B优0801种子质量纠纷田间鉴定申请。
本案受理费50元，由被告负担。

（六）解说
1.关于原告主体资格问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。就本案而言，原告是要求田间现场鉴定的申请人，被告的复函是针对原告的申请而作出，即具体行政行为对象特定，指向行政管理相对人的原告，原告与本案具体行政行为存在法律上的利害关系，因此，原告应当具有诉讼主体资格。
2.关于被告法定职权问题
《中华人民共和国种子法》第三条规定：“……县级以上地方人民政府农业、林业主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作。”《福建省农作物种子管理条例》第三条规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门主管本行政区域内的农作物种子工作，并可委托其所属的种子管理机构负责管理日常工作。”依据上述法律、地方性法规之规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门主管本行政区域内农作物种子工作，在上述条例中虽有规定可委托其所属的种子管理机构负责日常工作，但这也仅仅是基于委托关系，而非法定授权，行政主体仍是县级以上农业主管部门。而《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第三条规定，现场鉴定由田间现场所在地县级以上地方人民政府农业主管部门所属的种子管理机构组织实施。即该条规定了县级以上种子管理机构的职权来源，但由于办法在法的位阶中仅仅属于规章的范畴，而行政诉讼法第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。行政法中的职权“法定”，是否有包含规章以及规章以下规范性文件?涉及被告是否具有组织田间现场鉴定的法定职权问题。首先，从保护公民、法人或其他组织合法权益，以及行政诉讼法扩大相对人权益保护的立法宗旨出发，人民法院对行政机关职责的判断不仅限于法律、法规，而且应当考虑规章以及规章以下规范性文件对行政机关的约束，即规章以及规章以下规范性文件加重行政机关责任的规定，人民法院应当以此为法律依据进行判断。其次，《中华人民共和国种子法》于2000年7月8日经九届全国人大十六次会议通过，并于同年12月1日起施行，历时六年后国务院对种子管理体制进行了改革，2006年5月19日以国办发（2006）40号作出《国务院办公厅关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》在其第三条第（七）项中已规定了“种子管理是农业行政主管部门的重要职责”，同时也规定“各级种子管理机构要依法履行种子行政许可、行政处罚、行政管理等职责，加强对本行政区域内种子市场和种子质量的监管。”即赋予种子管理机构行政职权。再次，从被告提供的屏南县种子管理站事业单位法人证书中，亦也可证实被告具有农作物种子质量管理、农作物种子执法监督体系指导等职权。综上所述，被告具有组织田间现场鉴定的法定职权。
3.本案是否属于《农作物种子质量管理纠纷田间现场鉴定办法》第五条第（二）项规定的情形
这是原、被告双方争议的焦点问题。对此，我们认为，《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第五条第（二）项中“关于行政主管部门已对质量纠纷作出处理决定”，应当理解为是一种行政处理行为，它是行政主体依照法定程序对涉及特定行政相对人某种权利义务事项所作的具体行政行为，其具有主体、对象特定，程序、职权法定和侵权救济性等特征，而本案由相关部门对涉案种子纠纷所进行的协调工作，不具备上述特征，不属于行政法意义上的行政处理行为，因此，本案不属于上述《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第五条第（二）项规定的情形。
4.关于本案援引法律问题
参照最高人民法院行政庭《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》释义第七十二条相关内容的阐述，对于行政诉讼法第五十四条第（二）项第2目所规定的“适用法律、法规错误的”，应作广义解释，即对这里所指的“法律、法规”应当理解为法律规范，由于本案不属于《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第五条第（二）项规定的情形，因此被告适用法律错误。本案应援引行政诉讼法第五十四条第（二）项第2目之规定。至于本案可否根据上述解释第五十七条第二款第（一）项规定，即“被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的”情形，作出确认被诉具体行政行为违法的判决?我们倾向于不能，主要理由是最高人民法院若干问题的解释第五十七条第二款第（一）项规定，适用的前提条件是行政不作为，本案属于否定的作为。
（福建省屏南县人民法院　李新明）