(一)首部
1.裁判书字号
一审判决书:福建省厦门市同安区人民法院(2007)同行初字第18号。
二审裁定书:福建省厦门市中级人民法院(2007)厦行终字第79号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):厦门市育进宁水电站(以下简称育进宁水电站),住所地:厦门市同安区莲花镇内田村。
法定代表人:林某,站长。
委托代理人:许永耐、张善建,福建同翔律师事务所律师。
被告(上诉人):厦门市环境保护局同安分局(以下简称同安区环保局),住所地:厦门市同安区银湖路85号。
法定代表人:邵某,局长。
委托代理人:陶京铭,福建厦门合贤律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省厦门市同安区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:苏金池;审判员:庄水波;代理审判员:陈炳辉。
二审法院:福建省厦门市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:林琼弘;代理审判员:孙仲、陈雅君。
6.审结时间
一审审结时间:2007年9月20日。
二审审结时间:2007年12月11日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告同安区环保局于2007年4月16日作出厦环罚(同)字(2007)13号行政处罚决定书,认定:原告于2001年3月开工建设育进宁水电站,且已正式投入生产使用(即运行发电),至今未报批环境影响评价文件,违反了《厦门市环境保护条例》第十七条第一款的规定。依据《厦门市环境保护条例》第四十七条第三款的规定,对原告作出罚款人民币一万元的处罚。原告不服被告的行政处罚,向厦门市环保局提起了行政复议,厦门市环保局于2007年6月8日作出厦环复字(2007)11号行政复议决定书,维持被告作出厦环罚(同)字(2007)13号行政处罚决定书的具体行政行为。
2.原告诉称
育进宁水电站于2001年2月经厦门市同安区水利水电局批准立项,同年2月开工建设,同年7月完成建设并投入生产使用。水电站系经依法审批建设,审批过程中审批部门并未要求提供环境影响评价文件。2007年2月,厦门市水利局在对违规小水电进行清理整顿的过程中,经论证原告所建设的水电站并没有存在生态环保安全问题。原告同意进行环境影响评价,但被告未让原告进行评价即作出处罚,违反惩罚与教育相结合的原则。原告接到被告的处罚告知书后,曾经向被告提出申辩,被告没有依法给予答复即作出处罚,违反行政处罚程序。且原告的建设行为发生在2004年的《厦门市环境保护条例》实施之前,不是该条例所规定的“具有环境影响的新建、改建、扩建”项目,被告对原告的处罚适用法律错误、程序违法。请求依法予以撤销被告所做的处罚决定。
3.被告辩称
(1)《厦门市环境保护条例》经法定程序制定并公布实施,原告提出其不知道法规的规定、有关部门亦未告知其水电项目需要办理环评手续,不能成为其未办理环境影响评价的理由。(2)原告投资的水电站虽然是在2004年《厦门市环境保护条例》实施之前建设并投入使用,但其没有办理环境影响评价的行为一直持续至今,被告依据现行适用的法规对原告进行处罚,并无不当。被告所做的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确,请求予以维持。
(三)一审事实和证据
福建省厦门市同安区人民法院经审理查明:原告厦门市育进宁水电站投资管理的地址在厦门市同安区莲花镇内田溪的育进宁水电站原名内田水电站。2001年2月,经厦门市同安区水利水电局批准立项,原告于同年2月开工对内田水电站进行修复(修复后更名为育进宁水电站),2001年7月完成该水电站的建设,并投入生产使用。2007年3月,同安区环保局经调查认定,原告投资建设的育进宁水电站建设项目未报批环境影响评价文件,违反《厦门市环境保护条例》第十七条第一款的规定,即于2007年3月27日向原告送达了厦环罚告(同)字(2007)13号行政处罚事先告知书,于2007年4月16日作出厦环罚(同)字(2007)13号行政处罚决定书。原告向厦门市环境保护局申请行政复议,厦门市环境保护局于2007年6月8日作出厦环复字(2007)11号行政复议决定书,维持被告厦门市同安区环境保护局所作的上述决定。原告又向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.厦环罚(同)字(2007)13号行政处罚决定书、厦环复字(2007)11号行政复议决定书,证明被告作出处罚并经复议维持的事实。
2.同莲政[2003]126号文件,证明小水电项目申报程序中未要求提供环境影响评价文件的事实。
3.同水电[2001]14号文件,证明原告的育进宁水电站项目立项经主管部门批复的事实。
4.厦水利[2007]19号文件,证明原告的育进宁水电站的立项、建设、投产运行、竣工验收等项目经专家论证,并提出整改意见等事实。
5.安全论证公示名单,证明原告的水电站不存在生态环保安全问题的事实。
6.厦水利[2007]85号厦门市违规小水电清理整顿工作领导小组关于对鹭广水电站等17座违规小水电项目验收消号的通知,证明原告的水电项目没有存在生态环保问题。
7.调查笔录,证明原告建设的育进宁水电站于2001年3月开工建设,同年7月完工并投入生产使用,该建设项目没有办理环境影响评价文件的事实。
8.原告的企业营业执照及法定代表人的身份证明,证明原告的身份情况。
9.立案登记表、案件处理审批报告,证明被告作出具体行政行为的过程。
10.厦环罚告(同)字(2007)13号行政处罚事先告知书、厦环罚(同)字(2007)13号行政处罚决定以及缴款通知书、送达回执,证明被告作出具体行政行为的程序合法。
11.2004年6月5日施行的《厦门市环境保护条例》,证明被告所适用的法律依据。
(四)一审判案理由
福建省厦门市同安区人民法院经审理认为:被告厦门市环境保护局同安分局,负有对本行政区域内环境保护的职责。其依职权查处违反环境保护法的行为,是可诉的具体行政行为。原告作为该具体行政行为的相对人而提起的行政诉讼,依法应予受理。根据国家环境保护总局于2001年2月17日发布的环发[2001]17号关于公布《建设项目环境保护分类管理名录》(第一批)的通知,原告投资建设的水电站建设项目应当进行环境影响评价。原告投资建设水电站未办理环境影响评价文件审批并投入生产使用,违反环境保护法律法规规定,依法应受处罚。因原告的违法建设及投入使用的行为均发生在2001年间,根据《中华人民共和国立法法》第八十四条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定,被告不能证明对原告适用新的法规进行处罚符合“特别规定”的情况时,对原告违法行为的处罚应当适用违法行为发生时的法律、法规。因此,被告适用违法行为发生后颁布实施的规定对原告进行处罚,适用法律、法规不当,依法应予撤销。
(五)一审定案结论
福建省厦门市同安区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定,作出如下判决:
撤销厦门市环境保护局同安分局2007年4月16日作出的厦环罚(同)字(2007)13号行政处罚决定书。
案件受理费用人民币50元,由被告厦门市环境保护局同安分局承担。
(六)二审情况
一审宣判后,被告同安区环保局不服,向厦门市中级人民法院提起上诉,但又在二审过程中申请撤回上诉。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第(十)项的规定,厦门市中级人民法院作出如下裁定:准许上诉人厦门市环保局同安分局撤回上诉。
(七)解说
本案是一起不服环保行政处罚的案件,关键在于认定新旧环保法规法律溯及力的问题。同时,在行政处罚程序尤其是行政复议程序中的一些细节问题也值得注意。
1.环保行政处罚适用法律溯及力问题
本案中,被告行政机关作出行政处罚决定的法律依据是《厦门市环境保护条例》第十七条第一款的规定:“对环境有影响的新建、扩建、改建的建设项目,应当在开展可行性研究的同时将环境影响评价文件报环境保护行政主管审批……”该条例于2004年4月29日在厦门市人大常务会议上通过,并经福建省人大常务委员会批准,自2004年6月5日施行。在此之前我国关于新建水电站项目需要进行环境保护评估的规定有国务院1998年11月8日颁布实施的《建设项目环境保护管理条例》以及1999年1月1日颁布试行的《建设项目环境保护分类管理名录》。但单就本案情况而言,原告育进宁水电站于2001年2月经厦门市同安区水利局批准立项,同年2月开工建设,同年7月完成建设并且投入使用,在此之后并未进行扩建和改建。被告行政机关在2007年适用2004年生效的《厦门市环境保护条例》处罚原告2001年就已经发生的行为,明显与《中华人民共和国立法法》第八十四条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”前半条的规定相违背。且《厦门市环境保护条例》并未对环境影响评价行为在适用时间上作出特别的规定,不具备适用该条例但书后“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的条件,因此可以推定《厦门市环境保护条例》并不适用于对其颁布前的违法行为进行处罚。综合考虑,根据我国法律“法不溯及以往”的原则,违法行为的处罚应当适用行为发生时的法律,本案行政处罚决定适用法律错误。
2.被告对原告作出的行政处罚程序是否合法
原告称其在被告告知拟作出行政处罚时就当场提出书面陈述、申辩意见,但被告不仅拒绝听取原告的陈述、申辩意见,对原告陈述的事实和理由没有进行复核即作出复核意见,违反了行政处罚法第三十二条有关“行政机关必须充分听取当事人的意见,并对当事人提出的事实、理由和证据进行复核”的规定。应当明确的是,行政机关的确有对被处罚人提出的异议进行复核的义务,这一点上述行政处罚法第三十二条即有规定,但是行政处罚法并未要求行政机关作出的复议决定有对被处罚人进行答辩的义务。事实上,本案中同安区环保局对原告申请复议的事项作出了书面的行政复议决定书,应当认定为已经符合了行政复议的程序。被告作出行政处罚的程序是合法的。但值得注意的是,虽然在实践情况中由于行政机关的精力所限,不可能给每一个申请复议人以面对面的详尽对答,但复议机关面对通常情绪较为激动的复议申请人如果仅仅以一纸复议决定书给予答复,尤其是维持原行政处罚决定的答复,往往不能够让申请人信服,收不到预期的行政效果。这就呼吁行政机关改进工作方式,对行政复议书的制作上要体现详尽的调查过程并且尽量加以释明,以疏导申请人抵抗情绪,真正做到“以理服人”。
(福建省厦门市同安区人民法院 苏金池)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2008年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第508 - 512 页