（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省南京市中级人民法院（2006）宁行初字第52号。
二审判决书：江苏省高级人民法院（2007）苏行终字第73号。

2.案由：不服成品油经营行政许可。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：周某，男，汉族，1966年12月9日出生，住江苏省常州市武进区，系常州市武进区寨桥坊前万里水上加油点的业主。
委托代理人：周旭东，杨可丹，江苏常州东晟律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江苏省经济贸易委员会（以下简称省经贸委），住所地：南京市北京西路16号。
法定代表人：韩某，省经贸委主任。
委托代理人：何某，省经贸委干部。
委托代理人：万巍，江苏世纪同仁律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省南京市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：柏萍；代理审判员：宋振敏；代理审判员：赵雪雁。
二审法院：江苏省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：倪志凤；代理审判员：郑琳琳；代理审判员：季芳。

6.审结时间
一审审结时间：2007年5月31日。
二审审结时间：2007年9月3日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
省经贸委于2005年12月16日作出油零售证书第点0004110号成品油零售经营批准证书（以下简称2005年批准证书），内容：经审核，批准你单位从事柴油、煤油零售业务。该证书上的企业名称栏内容为：常州市武进区寨桥坊前万里加油站（水上），地址栏内容为：常州市武进区寨桥镇坊前东街、太滆运河河北边，法定代表人（企业负责人）栏内容为：周某。

2.原告诉称
原告于1996年开办加油站，原名为武进市坊前万里水上加油站，当时该站的经营范围为成品油零售业务，包括汽油、柴油、煤油。2001年5月16日武进市计划委员会发武计［2001］36号文件，要求水上加油站点需要经营汽油项目的必须参照陆地加油站的设施标准，经审核后方准经营。为此原告按要求对加油站进行了迁建，办理了土地、消防等相关手续。2003年1月18日武进区发展计划局就该站的迁建问题书面请示常州市经贸委，2004年6月3日该委书面请示被告，2005年7月18日被告以油建字［2005］第26号文书面通知常州市经贸委，同意原告迁建。原告认为，其经营的常州市武进区寨坊桥前万里水上加油点已成为一个符合《汽车加油加气站设计与施工规范》的陆地小型加油站，完全具备从事所有成品油零售业务的条件。但是被告于2005年12月16日颁发给原告的批准证书只允许原告从事柴油、煤油的零售业务，给原告造成巨大经济损失，且被告把该站的企业名称写为“常州市武进区寨桥坊前万里加油站（水上）”，导致该加油站无法进行工商登记。现提起诉讼，请求判令被告：（1）依法批准原告经营的常州市武进区寨桥坊前万里水上加油点从事所有成品油的零售业务；（2）更正油零售证书第点0004110号成品油零售经营批准证书上的企业名称。

3.被告辩称
（1）原告从未向省经贸委提出过汽油零售申请，不存在省经贸委依法应予核准的问题，原告水上加油点超出自己迁建申请报告和加油站迁建批准通知单核准规模，省经贸委依法只能在原规模内予以核准，原告即使提出申请，由于其从来不具备汽油零售资格，省经贸委依法也不能核准，原告要求省经贸委核准全部成品油零售资格的主张缺乏事实和法律依据。（2）省经贸委对成品油零售经营批准证书（油零售证书第点0004110号）企业名称和地址的审核符合法律规定并且准确无误。原告提交的个体工商户营业执照及省经贸委于2004年核发的成品油零售经营批准证书表明，原告水上加油点名称为“常州市武进区寨桥坊前万里水上加油点”。原告水上加油点通过迁建审批仅仅意味着该水上加油点可从船上移到岸上，在原告未提出变更申请之前，其性质仍然是水上加油点，因此，原告水上加油点企业名称中无论如何不能缺少“水上”二字，原告以工商局预先核准的企业名称要求省经贸委更正缺乏法律依据。（3）原告起诉期限已超过法律规定，已丧失胜诉权。省经贸委于2005年12月16日向原告核发成品油零售经营批准证书，原告取得该证书已8个月，超过法定起诉期限。（4）原告向省经贸委提出迁建申请和领证申请，省经贸委在充分审核申报材料的基础上依法子以核发成品油零售经营批准证书，该具体行政行为符合法定程序，适用法律准确。综上，行政许可是行政机关依申请人申请依法作出相应许可的行政行为，本案原告没有提出汽油零售申请，省经贸委不会超越职权许可原告从事汽油零售经营，原告水上加油点超出核准建设规模，迁建前后从来不具备汽油零售的经营资格，省经贸委依法只能依据原核定的建设规模进行审批。对原告的诉讼请求依法应予驳回。

（三）一审事实和证据
江苏省南京市中级人民法院经公开审理查明：2005年7月8日，被告受理了由原告周某经营的常州市武进区寨桥坊前万里水上加油点的迁建申请，被告同时收到了关于要求迁建水上加油站的申请报告、可行性报告、原零售批准经营证书、迁建请示报告等相关迁建申请材料，上述申请报告中的主要内容为：“坊前万里水上加油站原为在普通船只上进行加油作业，存在严重的安全隐患……现申请迁建规范化的小型加油站……经营品种为0＃柴油、-10＃柴油、煤油、润滑油，特向上级主管部门申请迁建水上加油站于本镇坊前东街（红星村范围内），并按工商核准名称申请企业名称变更，变更为常州市武进区寨桥坊前万里水上加油站。”同时该申请报告上有常州市武进区发改委、常州市经贸委的审查意见，即同意该报告中的申请要求，报上级主管部门审核批复。同年7月18日，被告对上述迁建申请审核报批，作出油建字［2005］第26号加油站迁建批准通知单，即同意上述坊前万里水上加油点迁址建设，但要求不得改变本通知单确定的建设地址和核定的建设规模，工程完工后须通过相关验收方可投入使用。
2005年9月12日，原告针对迁建后的加油站提出了申领成品油零售经营批准证书的申请，并提交了相应的申请材料。2005年12月16日，被告审核批准了常州市武进区寨桥坊前万里加油站（水上）领证审批，在相关的审核报批表中明确审批类型为领证，油站类型为水上，所属单位类型为社会，申请材料有零售批准证书申领登记表、省经贸委立项批复、消防设计审核及验收、工商局企业名称预核通知书、原零售经营批准证书等申报材料。同年12月16日，被告作出涉案的2005年批准证书，2006年2月9日，原告周某收到该批准证书，因对该证书上的企业名称和从事煤油、柴油零售业务范围不服，向法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
被告提供了以下证据、依据：
1.2005年7月6日关于要求迁建水上加油站的申请报告；
2.2005年6月20日关于常州市武进寨桥坊前万里水上加油站移址前街东的可行性报告；
3.2005年7月18日加油站审核报批表；
4.2005年12月26日加油站审核报批表；
5.苏经贸商改（2005）219号关于发布《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》的通知；
6.2005年10月18日油建字（2005）第26号加油站迁建批准通知单；
7.2002年4月26日武进市公安局建筑工程消防设计审核意见书；
8.2003年5月26日武进市公安局建筑工程消防验收意见书；
9.2004年7月30日油零售证书第0004035号成品油零售经营批准证书；
10.2003年9月28日江苏省石油市场清理整顿工作领导小组办公室答复；
11.苏经贸贸易（2003）76号关于发布《江苏省加油站管理暂行办法》的通知；
12.2003年1月15日常州市武进区发展计划局文件武计发（2003）4号关于常州市武进寨桥坊前万里水上加油站迁建的请示；
13.2004年6月3日常州市经贸委文件常经贸贸易（2004）137号关于上报中油金坛薛埠等加油站（点）有关问题的请示；
14.2001年5月15日武进区计委武计（2001）36号关于清理整顿水上加油点（船舶）实施方案的通知；
15.2005年12月16日油零售证书第0004110号成品油零售经营批准证书；
16.常州市武进区发展和改革局2006年12月13日证明一份；
17.审核报批表附图；
18.常州市武进寨桥镇人民政府及镇派出所证明一份；
19.土地证首尾各一页；
20.供油协议一份；
21.2005年9月12日成品油零售经营批准证书申领表；
22.常州市计量测试技术研究所检验报告一份；
23.2005年4月8日常州市工商行政管理局企业名称预先核准通知书一份；
24.规划选址意见暨拟建位置图。
原告提供了以下证据：
1.个体工商户营业执照；
2.成品油零售经营批准证书；
3.化学危险物品经营许可证；
4.武进区计委武计（2001）36号关于清理整顿水上加油点（船舶）实施方案的通知；
5.建设用地批准书；
6.建筑工程消防设计审核意见书；
7.常州市公安局建筑工程消防验收意见书；
8.危险化学品专项安全评价备案表；
9.检验报告；
10.常州市武进区发展计划局文件武计发（2003）4号关于常州市武进寨桥坊前万里水上加油站迁建的请示；
11.常州市经贸委常经贸贸易（2004）137号关于上报中油金坛薛埠等加油站（点）有关问题的请示；
12.江苏省经济贸易委员会油建字（2005）第26号加油站迁建批准通知单；
13.企业名称预先核准通知书；
14.成品油零售经营批准证书申领表；
15.成品油零售经营批准证书；
16.关于常州市武进区寨桥镇坊前万里加油站迁建后周边加油站的反馈意见说明；
17.2003年个体营业执照，证明经营范围可以变更。

（四）一审判案理由
江苏省南京市中级人民法院经审理认为：被告省经贸委作为本省政府的商务行政主管部门，依据商务部令2004年第23号《成品油市场管理暂行办法》第六条及参照《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》第十一条第（三）项、第十二条第（三）项的规定，其对辖区内申请从事成品油零售经营的企业具有决定是否同意成品油零售经营许可的职责。同时根据上述商务部令第十九条、第二十一条的规定，涉案的成品油零售经营批准证书不仅由被告颁发，且零售企业要求变更有关事项的，由被告审核后换发上述批准证书。
庭审中查明原告周某2006年2月9日收到2005年批准证书，但被告未能举证证明向原告交代了诉权或起诉期限，故依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，本案原告的起诉在其知道或应当知道该批准证书内容之日起的两年期限内。因此，法院对于原告的起诉应予受理。
本案被诉的具体行政行为是被告作出的2005年批准证书。该证书包含两个方面内容，一为批准从事的油类零售业务，二为企业名称、地址、法定代表人（企业负责人）。
2005年9月12日，原告提出了申领成品油零售经营批准证书的申请并提交了相应的申请材料。参照《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》第十二条第（三）项第5目的规定，原告的该申请及提交的申请材料符合受理条件。本案现有证据证明，原告经营的原常州市武进区寨桥坊前万里水上加油点在迁址前系在普通船只上加油作业，2004年7月30日，被告对该水上加油点作出的成品油零售经营批准证书上显示，该水上加油点从事柴油、煤油零售业务，原告为该加油点的法定代表人（企业负责人）。原告拥有的有效期自2005年5月24日至2009年5月23日的个体工商户营业执照也显示，该水上加油点的经营范围及方式是柴油、煤油零售。原告对于其原水上加油点迁建后的成品油零售经营批准证书的申请与新建的加油站成品油零售经营批准证书的申请情形不完全相同，同时与《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》第四十条规定的成品油经营批准证书进行年审的情形也不相同。
2003年9月28日，江苏省石油市场清理整顿工作领导小组办公室在给常州市石油市场整顿办的关于对武进坊前水上加油站经营行为予以确认的请示答复中明确：水上加油站属加油点。因对首批加油点、水上加油站颁发成品油零售经营批准证书时没有专门的加油点证，遂统一使用加油站证书，但这并不意味着改变了其加油点的性质。加油点的经营范围按《江苏省加油站管理暂行办法》第二十条执行。而该第二十条内容为“加油点只能经营柴油、煤油，严禁经营汽油。”由此，原告所经营的原水上加油点，虽经迁址建设，但并未改变其加油点的性质，只能从事柴油、煤油的经营。
综上，被告针对原告于2005年9月12日的申领成品油零售经营批准证书的申请，结合原告现在的加油站只是原水上加油点的迁址建设，且其2004年的批准证书零售经营的是柴油、煤油范围，依据上述所涉及的江苏省成品油和加油站的管理规定，被告在2005年批准证书上审核批准零售经营仍为煤油、柴油，并无不当。根据上述商务部2004年第23号令第十六条第二款并参照《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》第五章成品油零售经营许可的相关规定，被告对于原告于2005年提出的常州市武进区寨桥坊前万里水上加油站的成品油零售经营批准证书的申领予以受理及审核批准许可的程序，亦无不当。
《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》第十二条第（三）项第5目规定了申领成品油零售经营批准证书需提交的材料中，包含工商企业名称预先核准通知书，本案原告提交申请时也提交了该份材料。被告在审核中对该份申请材料未向原告提出异议，也未要求原告重新提交或补正，即表明被告认可了预先核准的企业名称。但是在2005年批准证书上，被告审核批准的企业名称，与原告提交的工商局预先核准名称不一致，被告对该批准证书上企业名称的更改，超越了其审核批准的职权，在客观事实上导致工商登记机关依工商行政管理法律、法规的规定，未能为原告办理迁址建设后的加油站的营业执照。综上，原告的诉讼请求第1项缺乏事实和法律依据，不予支持；原告的诉讼请求第2项应予支持，对该批准证书应依法予以撤销。

（五）一审定案结论
江苏省南京市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，作出如下判决：
撤销被告于2005年12月16日作出的油零售证书第点0004110号《成品油零售经营批准证书》。
案件受理费50元，由被告省经贸委负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人周某上诉称
第一，一审法院认定事实错误。上诉人向被上诉人提出了包括汽油在内的所有成品油的零售经营申请，该申请与新建的加油站成品油零售经营批准证书的申请并没有不同，而一审法院认为两者情形不同没有依据。第二，被上诉人把上诉人对成品油零售经营批准证书的申请与原加油站的迁址建设结合在一起是错误的。上诉人完全具备零售经营包括汽油在内的成品油的条件，而且这些条件经过了常州市经贸委的验收，完全符合各项硬件和软件条件，但被上诉人无视这些事实，没有批准上诉人的申请显属错误。第三，一审法院适用法律不当。上诉人认为审查被上诉人的行政行为是否合法，主要依据是行政许可法，而一审法院适用《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》，违反了行政诉讼法第五十二条和第五十三条的规定。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人要求被上诉人依法批准上诉人经营的常州市武进区寨桥坊前万里水上加油点从事所有成品油的零售业务的诉讼请求，二审诉讼费用由被上诉人承担。
（2）被上诉人省经贸委辩称
第一，上诉人从未向省经贸委提出汽油零售申请。上诉人加油站只是原水上加油点的迁址建设，且其原持有的2004年成品油零售经营批准证书中经营范围仅限柴油、煤油零售经营。依照有关法律、法规和规章，省经贸委对上诉人2005年批准证书中经营范围的核准并无不当。第二，上诉人向省经贸委提出迁建申请和领证申请，省经贸委依法对其经营范围予以核准并颁发许可证，符合法律规定，适用法律准确。综上，请求依法驳回上诉。

2.二审事实和证据
江苏省高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
（1）参照商务部《成品油市场管理暂行办法》第六条、参考《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》第十一条第（三）项并依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，一审法院对被上诉人省经贸委颁发成品油零售经营批准证书职权的认定及对上诉人起诉期限的认定是正确的。
（2）本案被上诉人省经贸委颁发成品油零售经营批准证书是依申请而为的行政许可行为，在收到上诉人周某的申请后，省经贸委对上诉人的申请及其提交的申请材料审查受理并颁发2005年批准证书，其行政程序并无不当。
（3）《江苏省加油站管理暂行办法》第十四条规定，加油站的迁建原则上视同新建处理，执行本办法第三章的有关规定。该办法第三章第六条规定，申请新建加油站的单位须向当地县级经贸部门提交新建加油站的申请报告可行性研究报告。而上诉人周某申请迁建加油站时，在其关于要求迁建水上加油站的申请报告、关于常州市武进寨桥坊前万里水上加油站移址坊前街东的可行性报告中只提出柴油、煤油的零售申请。《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》第十二条第（三）项第2目规定，申请加油站迁址建设，除提交新建成品油零售经营网点相同的材料外，还需提供当地县以上人民政府对零售经营网点搬迁的正式文件和原经营网点的成品油零售经营批准证书正副本原件。上诉人周某提交的其原持有的2004年成品油零售经营批准证书中的经营范围仅限柴油、煤油。上诉人现经营的加油站系原水上加油点迁建而成，参考江苏省石油市场清理整顿工作领导小组办公室给常州市石油市场整顿办的答复及《江苏省加油站管理暂行办法》第二十条的规定，加油点虽经迁址建设，但并不改变加油点的性质，而加油点只能经营柴油、煤油，严禁经营汽油。故省经贸委根据上诉人提交的材料，核准其从事柴油、煤油零售经营资格并无不当。
（4）由于被上诉人审核批准的企业名称“常州市武进区寨桥坊前万里加油站（水上）”与上诉人提交的工商局企业预先核准名称“常州市武进区寨桥坊前万里加油站”不一致，客观上导致上诉人无法办理迁址建设后的加油站的营业执照，故被上诉人以“常州市武进区寨桥坊前万里加油站（水上）”作为企业名称颁发2005年批准证书不当，应予撤销。

4.二审定案结论
江苏省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人周某负担。

（七）解说
本案被诉具体行政行为是一个变更行政许可行为，它应原告申请变更行政许可事项而作出。本案的争议焦点在于：（1）原告的起诉是否超过法定期限；（2）被告作出的被诉2005年批准证书上所审核的企业经营范围、企业名称是否合法。
1.起诉期限司法审查应当把握的要点
在行政许可案件的司法审查中，经常会遇到起诉期限的问题，它意味着起诉人是否具有诉权、能否迈入行政诉讼这道门槛，是保护起诉人实体权益的前提条件。由于社会现象的复杂性和个案情况的相异性，关于起诉期限的认定，往往也容易产生分歧。我们认为，在起诉期限的审查中，应当把握以下两个要点：（1）起诉期限的举证责任在于被告。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。（2）诉权的否定必须有确凿的证据佐证。考虑到被告在行政行为过程中客观上的强势地位，以及起诉方在信息获得方面的绝对不对称性，司法机关在起诉期限的起算点上应适当向起诉方倾斜，尽量从宽。
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。我们认为，除非被告提供的证据足以证明告知了原告诉权和起诉期限，否则，只要存在不确定因素，法院在认定“知道”或“应当知道”诉权和起诉期限的基本事实上，就应作出否定判断。
正是基于上述两点起诉期限的审查原则，本案中，因被告未能举证证明向原告交代了诉权或起诉期限，故依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，本案原告的起诉在其知道或应当知道该批准证书内容之日起的两年期限内，对于原告的起诉应予受理。
2.行政许可个案中被告审查职责的判定
在行政许可案件的诉讼过程中，许可实施机关在实施许可中应该履行形式审查还是实质审查职责，经常成为个案的争议焦点。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行审查，即审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，但不对申请材料的真实性、合法性进行审查。所谓实质审查，则是指行政机关不仅要对申请材料的形式要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。同时，该法第三十四条规定：行政机关应当对申请人提交的材料进行审查。申请人提交的材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。由此可见，行政机关对申请材料进行审查，既包括形式审查方式，也包括实质审查方式，而第三十一条的规定说明立法已经充分考虑并承认了形式审查原则。从理论上讲，鉴于行政许可的授益性以及行政行为的效率侧重性，一般也不应当对于许可行政主体科以严格程度的职责，因此在作出许可时行政机关的职责以形式审查为原则是比较合理的。但是另一方面，行政许可行为在权利人的个人利益和社会公共利益之间应当作出均衡选择，对于权利人的个人利益不能过分地剥夺，正因如此，也应当有实质审查的例外。
本案涉及的是成品油经营的变更许可行为，原告提出了申领成品油零售经营批准证书的申请并提交了相应的申请材料。参照《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》第十二条第（三）项第5目的规定，只要原告的该申请及提交的申请材料符合受理条件，就应当予以许可，因此本案中被告仅须履行形式审查义务即可。
3.如何把握行政许可权行使的边界
任何权力的行使都有一个边界，行政许可权当然也不例外。概括地说，合法性无疑是行政许可权行使的界限，具体到个案，则表现方式各不相同。在本案中，成品油经营行政许可权的行使不应超越何种界限呢?
首先，许可内容不能超越申请。作为一项依申请的行政行为，行政许可权的行使应针对申请内容而为。行政机关超越申请内容所作的许可，或者遗漏对申请内容作出处理，都可能造成合法性欠缺。从本案审查情况看，原告迁建前后都是水上加油点，提交的材料都是有关迁建审批的材料，申请变更许可的事项中并未包括经营范围的变更，因此被告对经营范围的许可未予变更并不违法。
其次，许可内容不能超越职权。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，许可机关认为申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；同时根据《企业名称登记管理规定》第四条规定，被告无权就企业的名称进行审核，其颁发的涉案证书上的企业名称应以工商局的预先核准名称为准。本案被告在作出许可时，认为申请人申请的加油站名称未体现其行业性质、不符合法定条件，理应据此要求原告补正，但是被告却在许可决定中直接将工商机关预先核准的名称予以了变更，超越了其行政许可职权，客观上导致工商登记机关依工商行政管理法律、法规的规定，未能为原告办理迁址建设后的加油站的营业执照，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，应判决撤销被诉2005年批准证书。
（江苏省南京市中级人民法院　赵雪雁　柏萍）