（一）首部

1.裁定书字号：江苏省泗阳县人民法院（2007）泗行初字第00025号。

2.案由：不服收回灵车经营权。

3.诉讼双方
原告：田某，男，1955年3月14日出生，汉族，农民，住泗阳县。
委托代理人：刘永方，江苏南京道多律师事务所律师。
被告：泗阳县李口镇人民政府（以下简称李口镇政府）。
法定代表人：石某，镇长。
委托代理人：陈某，该镇副镇长。
委托代理人：高维林，泗阳县李口法律服务所法律工作者。
被告：泗阳县民政局（以下简称民政局）。
法定代表人：王某，局长。
委托代理人：司某，该局副局长。
委托代理人：解学成，泗阳县城北法律服务所法律工作者。
第三人：侯某，男，住泗阳县。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省泗阳县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵文青；审判员：鲍雪玲、周成香。

6.审结时间：2007年12月19日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2007年5月，泗阳县李口镇民政办发出书面通知，主要内容：“为了加强殡葬管理，提高服务质量，李口镇民政办决定对灵车营运公开招标（原有灵车停止运行）；报名时间：5月17日至5月23日，地点：镇民政办。”2007年5月22日，被告李口镇政府向民政局书面报告，要求取消原告的灵车经营权资格，实行阳光操作，公开竞标，更换他人，重树李口镇殡改形象。2007年5月25日，民政局在该报告上作了“同意李口镇政府意见”的答复。之后李口镇政府通过招标，与原告的合伙人侯某签订李口镇民政殡改灵车经营运行协议，由侯某取得该镇灵车经营权。

2.原告诉称
被告李口镇政府侵犯原告灵车经营权的行为违法，其无权将李口镇灵车经营权发包给他人，被告李口镇政府的这一行为既侵犯了原告的合法权益，也给原告造成了较大的经济损失，请求人民法院依法确认被告李口镇政府侵犯原告灵车经营权的行为违法；被告民政局在李口镇政府提供的报告上所作的关于原告经营权证、服务证、服务牌作废的批示违法，请求依法予以撤销。

3.被告辩称
被告李口镇政府辩称：（1）原告无权起诉答辩人，由于原告违反殡改管理规定，答辩人根据群众举报向民政局提出更换报告，根据民政局文件精神进行公开竞标，同时原告与答辩人之间无任何合同关系，并且答辩人也没有作出影响原告行使权利的决定，所以答辩人不存在任何侵权行为。（2）原告所依据的事实不能成立，答辩人按民政局要求，及时进行招标，并且书面通知原告参加竞标，但原告放弃参与竞标。原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求法院予以驳回。
被告民政局辩称：（1）关于运尸车辆的管理，根据国务院《殡葬管理条例》和江苏省《殡葬管理办法》规定，我局对灵车一类殡葬服务进行管理。有关灵车驾驶员的使用、服务、管理的权限乡镇。（2）我局取消原告田某灵车经营权证并无不当。2007年5月23日，我局收到李口镇政府更换灵车驾驶员的报告和田某违反殡葬管理的具体事实材料，次日派员进行核实，25日同意李口镇政府的意见，田某的经营权证、上岗证、服务标志牌从即日起作废。我局同意李口镇政府的处理决定，既有法律政策依据，又有事实为证，没有侵犯原告的合法权益。

（三）事实和证据
江苏省泗阳县人民法院经公开审理查明：2006年12月31日，民政局向原告田某及第三人侯某发放“灵车经营权使用证”，该证注明的经营范围是“李口镇”，有效期限是2007年1月1日至2007年12月31日，灵车所有权属于原告。2007年5月，被告李口镇政府以原告违反殡改管理为由，决定对灵车营运公开招标。2007年5月22日，被告李口镇政府向被告民政局报告，要求取消原告的灵车经营权资格。2007年5月25日，民政局在其报告上作了同意镇政府意见的批复。之后，李口镇政府经过招标，与原告的合伙人侯某签订李口镇民政殡改灵车经营运行协议，由侯某取得该镇灵车经营权。
上述事实有下列证据证明：
1.李口镇人民政府作出的“关于更换田某灵车经营权的报告”一份，证明两被告不存在侵权行为。
2.李口镇人民政府向田某发出的通知一份。
3.李口镇人民政府向侯某发出的通知一份。
以上证据证明被告李口镇政府在招标时通知了原告。
4.灵车驾驶员工作责任状一份，证明李口镇政府有权对原告进行监督管理。
5.李口镇殡改办与侯某签订的李口镇民政殡改灵车经营运行协议，证明民政局撤销田某、侯某经营权证后，后经招标，由侯某取得经营权。
6.奖惩办法，证明原告违反了奖惩办法规定。
7.《殡葬管理条例》，证明两被告是行政职能部门，履行的是行政监督管理职能，对违反规定的行为有权作出处理。
8.灵车经营权使用证，证明原告在2007年1月1日至12月31日期间，有合法的灵车经营权。
9.机动车行驶证，证明灵车的所有权归原告所有。
10.殡葬服务证和灵车驾驶员工作证，证明原告拥有合法的灵车经营权。

（四）判案理由
在审理过程中，原告田某以其与被告达成和解协议为由向江苏省泗阳县人民法院申请撤回起诉。江苏省泗阳县人民法院经审理认为：原告在诉讼过程中要求撤回起诉是其真实意思表示，且符合有关法律规定，应予准许。

（五）定案结论
江苏省泗阳县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定，作出如下裁定：
准许原告田某撤回起诉。
案件受理费50元减半收取25元，由原告负担。

（六）解说
本案是一起新类型的疑难复杂案件，曾经审委会向上级法院报核过，虽然最终以原告撤诉结案，但本案有许多值得思考之处，下文仅从以下两个方面进行简要阐述。
1.民政局在李口镇政府申请报告上所作批示的行为的性质
对此合议庭存在两种意见：第一种意见认为，民政局在李口镇政府申请报告上所作的批示的行为属于撤销行政许可的行政行为。第二种意见认为，民政局在李口镇政府申请报告上所作的批示的行为属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，而非撤销行政许可的行政行为。
笔者同意第二种意见。行政许可是一项重要的行政权力。它涉及政府与市场，政府与社会，行政权力与公民、法人或者其他组织的权利关系，涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。《中华人民共和国行政许可法》第二条将“行政许可”界定为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可具有以下六个方面的特征：（1）行政许可是行政机关管理性的行为。行政机关确认民事财产权利（比如房地产登记）和确认民事关系（比如婚姻登记）的行为，不具有行政管理性质，不属行政许可。（2）政许可是法定行政主体的行政行为。不具法定行政主体资格的一般社会团体、自治组织、民间协会等向其成员颁发资格证书及许可性文件的行为不是行政许可行为。（3）行政许可是对社会实施的外部管理行为。行政机关对内部的管理行为，如对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外贸等事项的审批，不属行政许可。（4）行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。无申请即无许可。（5）行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许可，表明申请人符合法定条件，可以依法从事有关活动。（6）行政许可是要式行政行为。这是行政许可在形式上的特点。行政许可是通过颁发许可证或执照等形式实施的行政行为，必须遵循法定的程序，采用特定的法律形式。如许可证或执照的批准文件、审批表、登记等。因此，行政许可必然是要式行政行为。
理解行政许可的概念和法律特征还可以从以下四个方面去理解：其一，行政许可的内容是国家法律对普遍人禁止的活动，许可是在特定的对象符合相关法律条件的情况下，对法律、法规和行政规章设定的禁止内容的解除，允许其从事某项特殊的活动，使其享有特定权利和资格，如驾照的发放，是为了保障公共安全，维护交通秩序，国家通过考试等方式给符合一定技术的人发给驾驶证，赋予其驾驶汽车的权利。其二，行政许可是应申请的行为。行政权对人提出自己的申请，说明自己符合或具备相应的法定条件。行政机关审查后，解除对有关法律对申请人的禁止，授予许可。其三，行政许可是行政机关赋予行政相对人某种法律资格或权利的具体行政行为，并具备特定的形式要件，如许可证、执照等，具体名称有准运证、通行证、批准书、资质证等。其四，行政许可的事项必须有明确的法律规定，其范围不得超出法定界限。行政许可是建立在普遍禁止基础上的解禁行为，如发放营业执照，是允许相对人从事某种经营，但同时也是禁止其他人随意从事经营活动。非经行政许可而进行经营活动，即属无照经营的违法活动，要承担违法的法律后果。解读行政许可法的立法目的，便是要打造法治政府。将“行政许可”立法，是政府施行法治的重要内容之一，即行政许可必须有法可依、依法进行，不得违背法律，要依法设定行政许可，对申请人、被许可人和利害关系人的自由、权利的干预必须有法有据，这是政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求。《殡葬管理条例》第三条规定：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”对于灵车等殡葬服务设施的经营管理，法律法规没有具体规定。
综上，本案中的民政局无权设定灵车经营权的行政许可，其批复的行为亦不符合行政许可的特征。
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这里所说的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，主要指还没有成立的行政行为、还在行政机关内部运作的行为、尚未最终发生法律效力的行政行为、没有向当事人送达的行为，或者虽然已经送达但很快被撤销或被收回的行为，以及与公民、法人或者其他组织没有利害关系的行为等。本案被告民政局在李口镇政府申请报告上作出的“田某同志的经营权证、服务证、服务牌从即日起作废等”的批示，并没有向原告送达，原告是从李口镇人民政府提供的证据中知道的民政局的这一行为。因此，民政局的这个行政行为没有对当事人产生实际的法律后果，不属行政诉讼受案范围。
2.被告李口镇政府是否具有灵车经营权的授予与取消的权力
我国的政府及其行政机关的权力来源于法律法规的授权，以具体行政行为或行政管理职能的形式表现出来。不论其具体行政行为表现为何种形式，行政机关都必须按法律法规规定的职责、权限和程序执行，并正确适用法律规范。行政机关在法律法规没有明确授权的情况下，不能任意扩大授权范围行使权力。如果法无明文规定，行政机关所为的行政行为就属于行政违法行为。因为行政必须依法，无法律依据，即表明法律没有授权行政机关作出一定的行政行为，当然是违法行为。《殡葬管理条例》第三条规定：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”对于灵车等殡葬服务设施的经营管理，法律法规没有具体规定。李口镇政府没有证据证明其具有灵车经营权的授予与取消的权力。因此，李口镇人民政府宣布停止原告的灵车运行权利、决定取消原告灵车经营权资格的行政行为，没有事实和法律依据，属超越职权行为。
（江苏省泗阳县人民法院　邹晓琴）