1.裁判书字号
一审判决书：湖北省宜昌市夷陵区人民法院（2007）夷刑初字第51号。
二审裁定书：湖北省宜昌市中级人民法院（2007）宜中刑终字第00177号。

2.案由：玩忽职守案。

3.诉讼双方
公诉机关（抗诉机关）：湖北省宜昌市夷陵区人民检察院，检察员：向明、杨海燕。
被告人（被上诉人）：袁某，男，1966年11月26日出生，宜昌市人，汉族，大学文化，宜昌市猇亭区人大代表，宜昌市猇亭区经济商务局局长。因本案于2006年4月10日被取保候审；宜昌市夷陵区人民法院受理后，于2007年3月20日决定对其取保候审，因该案起诉前未征得宜昌市猇亭区人民代表大会常务委员会对被告人袁某采取强制措施的许可，同年4月7日解除对被告人袁某取保候审的强制措施。
辩护人：罗健，湖北西陵律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：湖北省宜昌市夷陵区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：顾红；审判员：吴述红、姚圣兵。
二审法院：湖北省宜昌市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李攀；审判员：常明、黄孝平。

6.审结时间：
一审审结时间：2007年7月10日（在审理过程中，宜昌市夷陵区人民检察院建议延期审理，后申请恢复审理。本案经湖北省高级人民法院批准延长审理期限一个月）。
二审审结时间：2007年9月25日。

（一）一审诉辩主张
1.宜昌市夷陵区人民检察院指控称
被告人袁某在任宜昌市猇亭区计划经济贸易局局长、经济商务局局长期间，负责综合管理全区安全生产工作过程中，对宜昌市八一福龙钢铁有限公司不正确履行安全生产监督管理职责，导致宜昌市八一福龙钢铁有限公司于2004年8月10日、2005年10月4日以及10月16日发生熔炼爆炸事故和高空坠落事故，三次安全事故共造成7人死亡、10人重伤，直接经济损失283万元，致使国家和人民利益遭受重大损失。公诉机关认为被告人袁某的行为已触犯刑律，提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，以玩忽职守罪追究被告人袁某的刑事责任。
2.被告人的答辩及其辩护人的辩护意见
被告人袁某辩解其在任职期间，忠于职守，依法履职，其行为并不构成玩忽职守罪。其辩护人的辩护意见是：（1）被告人袁某在任计划经济贸易局局长之前，宜昌市八一福龙钢铁有限公司已完成施工建设，开始了试生产，该公司擅自变更可行性研究报告中的设备和工艺以及对其是否按照“三同时”安全制度进行验收，被告人袁某并不知晓，对发生在袁某任计划经济贸易局局长之前的事其不应对此承担责任；（2）被告人袁某在任计划经济贸易局局长期间，发生的“8·10”事故直接原因是作业工人违章操作。被告人袁某作为政府官员主要体现在依法要求企业按行业规范和生产技术要求建章立制，履行安全监管职能，该事故发生的直接原因与监管部门的不作为之间没有因果关系。“8·10”事故后督促企业完成了安全评价，经专家整体评估了企业的软硬条件后，认定企业“安全生产条件合格”。自此以后发生的任何事故与“8·10”事故的整改不应该再有任何形式和内容的关联；（3）“8·10”事故后对宜昌市八一福龙钢铁有限公司恢复生产，系宜昌市猇亭区人民政府的决策，并非袁某同意公司恢复生产。综上，被告人袁某在客观上没有玩忽职守的行为，主观上亦不具有过失，依法应当对被告人袁某宣告无罪。

（二）一审实事和证据
湖北省宜昌市夷陵区人民法院经公开审理查明：被告人袁某于2004年4月调任宜昌市猇亭区计划经济贸易局任局长。同年5月8日，宜昌市猇亭区人民政府以宜猇府文〔2004〕11号文件确定安全生产委员会组成人员，即主任杜某（区政府区长）、副主任上官某、王某、袁某等五人。区安全生产委员会日常工作由副区长上官某主持，区安全生产委员会下设办公室，办公地点设在区计划经济贸易局，由袁某兼任办公室主任。2005年3月31日宜昌市猇亭区人民政府以宜猇府〔2005〕18号文件确定袁某为区安全生产监督管理局牵头负责人。2005年4月19日宜昌市猇亭区人民政府办公室以宜猇府办发〔2005〕21号文件确定将原区计划经济贸易局的内设机构安全生产委员会办公室调整为猇亭区安全生产监督管理局，为区政府直属机构，与区经济商务局合署办公。同时确定经济商务局内设机构安全生产股具体负责区安全生产监督管理局全部主要职责的落实。
宜昌市八一福龙钢铁有限公司是经宜昌市经济贸易委员会于2003年5月22日批准立项的技改项目，同年6月28日开始开工建设，2004年1月试车运行。在实际建设过程中，将可行性报告中申报的电弧炉擅自变更工艺为中频炉加精炼炉，边铸边轧，且在试生产后没有进行“三同时”验收。
2004年6月4日湖北省发改委组织有钢铁专家参加的专门调查组，对宜昌市八一福龙钢铁有限公司等企业进行了项目问题的调查，经冶金行业专家等现场查看后认为该企业所采用的两台中频炉加一台精炼炉再铸坯连铸连轧生产螺纹钢的生产工艺是可行的；同时提出炼钢现场管理混乱，炉前工人很多，中频炉平台上堆放废钢多等安全隐患需改进的意见。被告人袁某曾对宜昌八一钢铁有限公司按照上述要求口头提出过整改要求。
2004年8月10日5时20分左右，宜昌市八一福龙钢铁有限公司在向2号炼钢炉补充加料时，将报废的传动轴吊上平台吊入炉中后，因对废料没有分捡、分割，致使入炉后，发生爆炸，由于炉口是敞开式的，溅出的钢水将平台上的作业工人烫伤，造成1人死亡，8人重伤，4人轻伤，直接经济损失达814302.27元的后果。2004年9月7日宜昌市猇亭区人民政府批转了“8·10”事故调查组的调查报告，认定事故的性质系一起违章指挥引起的责任事故。其直接原因是违章指挥将一根中间焊接有无缝钢管的传动轴投入炉中，引起爆炸。间接原因包括六个方面，一为设计审查不严，无设计文件；二为安全投入没有按“三同时”要求同时施工，同时使用；三为安全责任体系未建立；四为现场管理混乱；五为职工“三级”教育培训不落实；六为监管不力，工作不到位。
“8·10”事故出现后的次日，宜昌市猇亭区计划经济贸易局下发了关于责令宜昌市八一福龙钢铁有限公司立即停产整顿的通知，要求企业进行安全评估并报区政府批准后方能恢复生产。同年8月16日宜昌市八一福龙钢铁有限公司向宜昌市猇亭区计划经济贸易局提交了关于停产整顿请求恢复试生产的请示，8月22日由宜昌市猇亭区副区长上官某主持了工作会议，经集体研究决定企业恢复生产，区计划经济贸易局于2004年8月24日下发了恢复试生产通知书。
针对“8·10”事故原因，宜昌市猇亭区安全生产监督管理部门于2004年9月28日对宜昌市八一福龙钢铁有限公司进行了全面检查，并针对多处安全隐患提出了整改指令书，要求企业于2004年10月20日整改结束，还要求企业进行安全评价，同年12月27日再次书面责成宜昌八一钢铁有限公司进行安全生产条件评价，宜昌市八一福龙钢铁有限公司于2004年11月18日委托了地矿部武汉劳动保护科学研究所对其进行安全评价。该所于同年12月作出了安全验收评价报告，其结论为：宜昌市八一福龙钢铁有限公司年产30万吨电炉钢技改项目安全生产条件合格。
2005年10月4日上午10时左右，公司轧钢车间主任蒋某安排罗某、段某、戢某到机修车间旁盖附属屋上面的石棉瓦，罗某违章蛮干，致使其从屋顶摔下地面，送往医院抢救无效死亡。经宜昌市猇亭区安全生产监督管理局对该起事故定性为一起违章操作冒险蛮干引起的责任事故。其直接原因系盲目自信，冒险蛮干，违章操作。间接原因有三，一是员工自我防护意识差，忽视劳动防护用品的使用，安全意识不强；二是公司负责人发现隐患，制止不力；三是车间主任蒋某，对施工人员安排和现场安全措施不落实，监管不力。
2005年10月16日6时50分，宜昌市八一福龙钢铁有限公司炼钢车间的行车吊装第三斗散料入炉，因违反操作规程，将含水散料直接吊入电炉，电炉内的已熔钢水外溅，致现场作业人员7人烫伤，经救治后5人死亡，2人重伤，直接经济损失达190余万元。经事故调查报告确定该起事故是一起企业内部安全监管不到位，安全生产制度措施不落实，违章操作引起的责任事故。其直接原因系分拣工、冶炼工违反公司的规定、规程，将从露天堆场运来的潮湿含水压块，不进行分割、检查而加料。间接原因一是公司安全生产责任制落实不到位，二是公司炼钢现场管理薄弱，三是公司、车间、班组“三级安全”教育培训不到位。
上述事实有下列证据证明：
1.被告人袁某的任职文件及机构设置、职能配置文件，证实被告人袁某于2004年4月任宜昌市猇亭区计经局局长，还先后担任猇亭区安全生产生产管理委员会副主任及安全生产办公室主任等职务的事实。
2.可行性报告批复、与猇亭区人民政府签订的投资协议、营业执照等书证，证实宜昌市八一福龙钢铁有限公司的技改项目经宜昌市经贸委批准立项并投入建设并于2004年1月试生产的事实。
3.证人上官某、李某、倪某、李某1、李某2等人的证言，证实宜昌市猇亭区在安全生产监督管理局成立之前，对辖区内的企业安全生产监督管理工作重视不够，且人员编制、经费管理和工作职能均存在落实不到位的客观状况和省发改委组织的专项检查中对宜昌市八一福龙钢铁有限公司采用两台中频炉加一台精炼炉连铸连轧的生产工艺是可行的事实。
4.事故调查报告，停产整顿通知书、恢复试生产通知书、会议纪要、工作笔记等证据，证实宜昌市八一福龙钢铁有限公司发生安全事故的原因及其处理、整改和经集体研究同意恢复生产等事实。
5.安全验收评价报告、整改意见书，证实在“8·10”事故后，宜昌市八一福龙钢铁有限公司进行了相应的整改工作，并经专业部门作出了安全生产条件合格的安全评价意见。
6.宜昌市安监局重大安全信息专报及情况报告、记账凭证、调解书、法医鉴定书、协议书、判决书、事故通报、现场勘查笔录等证据，证实安全事故的后果及其善后处理情况的事实。

（三）一审判案理由
湖北省宜昌市夷陵区人民法院根据上述事实和证据认为：被告人袁某于2004年4月1日任宜昌市猇亭区计划经济贸易局局长、区安全生产管理委员会副主任以及安办主任后，对辖区企业负有安全生产监督管理职责。宜昌市八一福龙钢铁有限公司在被告人袁某任职期限内出现安全生产事故，被告人袁某负有一定的监督管理之责。被告人袁某在任职期间履行了一定的安全生产监督管理职责。公诉机关起诉指控“8·10”及“10·16”两起事故发生的直接原因系工作人员违章作业造成的，所提供的证据尚不能充分证实被告人袁某有不履行或不正确履行安全监督管理职责的行为。所提供的证据亦不能证实造成二起事故的直接原因与被告人袁某具有的安全监督管理职责有直接法律上的因果关系。且“10·16”事故发生之时，被告人袁某已不再担任安全生产监督管理局牵头负责人。故现有证据不能充分证实被告人袁某在两起事故中有玩忽职守行为；起诉指控的高空坠落事故，系工作人员冒险蛮干作业所致，与被告人袁某安全监督管理职责之间无因果关系。综上，公诉机关指控被告人袁某犯玩忽职守罪证据不足，其罪名不能成立，本院不予支持。被告人袁某及其辩护人提出的辩解、辩护意见的合理部分，本院予以采信。

（四）一审定案结论
湖北省宜昌市夷陵区人民法院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十二条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第一百七十六条第（四）项之规定，判决如下：
被告人袁某无罪。

（一）二审诉辩主张
湖北省宜昌市夷陵区人民检察院抗诉称：一审判决认定事实有误，适用法律不当。原判对确有证据证实袁某玩忽职守的犯罪事实应当认定而未认定，其玩忽职守行为与福龙公司安全事故之间具有刑法上的因果关系，应以玩忽职守罪对原审被告人定罪处罚。
被上诉人（原审被告人）袁某及其辩护人罗键认为：一审认定事实清楚，适用法律正确，作出的判决也是正确的，请求二审法院维持原判。

（二）二审事实和证据
湖北省宜昌市中级人民法院对一审判决书中所列举的证据和事实予以确认。

（三）二审判案理由
湖北省宜昌市中级人民法院根据上述事实和证据认为：
1.关于抗诉机关在抗诉中提出：“2004年4月，被告人袁某担任宜昌市猇亭区计经局局长，负责全区在建项目和安全生产管理工作后，在宜昌市八一福龙钢铁有限公司（以下简称福龙公司）发生‘8·10’事故前，未将福龙公司纳入监管范围，未与福龙公司签订安全责任状，明确安全生产管理职责，也未到福龙公司进行安全生产监督检查，致使福龙公司安全生产监管成为‘死角’。”经查，原审被告人于2004年4月才调任猇亭区计经局任局长。此前，于2004年3月25日区安委会召开的区安全生产工作会议（部署2004年工作，签订2004年安全责任状），未将八一福龙公司纳入区直企业管理，前任局长娄某也未与该企业签订安全生产责任状。故此责任不应由原审被告人袁某一人所承担。其该项抗诉理由本院不予采纳。
2.关于抗诉机关在抗诉中提出：“2004年4月26日，被告人袁某签阅了国家发改委、国家安监局《关于加强建设项目安全设施‘三同时’工作的通知》后，明知猇亭区未将建设项目安全设施‘三同时’，审查验收，既未提出贯彻落实意见报政府分管领导处理，也未安排人员落实实施，并依法处理福龙公司未经批准、验收即投入生产问题。”经查，原审被告人袁某于2004年4月26日在该文件的处理签上签字一节属实。但安全生产“三同时”是指建设项目的安全生产设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。在原审被告人袁某任计经局长前，八一福龙公司已开始生产，“三同时”的相关工作就应完成，虽区安全生产委员会办公室设在计经局内，袁任安办主任，对全区企业负有安全监督职责，但全区安全生产负总责的是区安全生产委员会；况且“8·10”事故是企业人员违章指挥、违章操作而造成的，与其职务也无直接的内在联系，故对该抗诉理由不予采纳。
3.关于抗诉机关在抗诉中提出：“2004年5月和6月，被告人袁某先后组织、参与了对福龙公司固定资产投资项目清理及钢铁企业调查工作，参与了对福龙公司固定资产投资项目清理及钢铁企业调查工作，对发现的福龙公司擅自变更《可行性研究报告》中的设备和工艺及存在现场管理混乱、炼钢平台上工人多等违反安全操作规程的安全事故隐患，未依法采取有效的监督管理措施，没有责令立即排除安全事故隐患致使福龙公司一直处于违规生产中”。经查，八一福龙公司虽擅自变更了《可行性研究报告》中将主要生产设备25吨的电弧炉变更为15吨的中频炉。就此湖北省发展和改革委员会于2004年6月组织检查组对该厂进行检查时，专家李某证实：“我们是到八一福龙的生产现场看了的，它的轧机不是横列式的，所用的轧机是符合国家产业政策的，它的炼钢炉是装备的2台15吨的中频炉和1台精炼炉。当时钢厂已经开始生产了，先用中频炉熔化钢水，再把钢水送入精炼炉精炼，再铸坯连铸连轧生产螺纹钢，这个生产线还是可以的。”李某还证实：“我一看就知道是2台15吨中频炉，这就与宜昌市经贸委对八一福龙钢厂的炼钢设备选型25吨电弧炉不一致，与实际安装的电炉与市经贸委批复的可行性报告广不一致。但八一福龙在中频炉冶炼钢水后又有精练炉精炼，能够保证质量，对已投资建设的中频炉要求马上改进也不可能，所以提出要按可研报告将设备，也就是把25吨电弧炉安装到位”。同时，原审被告人袁某也陈述在同年6月20日左右与同事李某2到湖北省发展和改革委员会出差时，遇见了八一福龙公司的董事长王某1，向王提出过要按省里的专家所提出的要求进行整改。证人王某1、李某2的证言亦能印证此情节。这就说明原审被告人袁某行使了相应的监管职责。因此，根据上述证据不能证明原审被告人在此问题上有渎职行为，故该抗诉理由也不能成立。
4.关于抗诉机关在抗诉中提出：“2004年8月10日福龙公司发生‘8.10’爆炸事故后，被告人袁某仍不正确履行安全生产监督管理职责，在福龙公司被停产整顿，不符合复产条件的情况下，仍同意公司恢复生产，且此后既未督促福龙公司彻底整改，也未安排、督促落实事故调查报告中的整改建议，放任存在安全隐患的福龙公司继续违规生产。”经查，在“8·10”事故后，其恢复生产是由区政府领导与2004年8月22日组织区计划经济贸易局、区总工会、区消防大队、区人事劳动局、区虎牙街办、虎牙派出所等有关部门负责人在八一福龙公司进行实地检查安全隐患整改后，集体研究决定恢复生产，区计划经济贸易局于2004年8月24日下发了恢复试生产通知书。从8月22日会议的记录本上可以看出，原审被告人袁某的意见是“按四不放过的原则，进行深入调查，责令停产整顿”。因此，恢复该企业生产的责任不应由原审被告人负责。其后，还给该企业下达过整改指令书。后经地矿部武汉劳动保护科学研究所于2004年12月对八一福龙公司进行了安全验收评估，评估结论为：“宜昌市八一福龙钢铁有限公司年产30万吨电炉钢技改项目安全生产条件合格。”此外，猇亭区安全生产监督管理局于2005年3月10日在八一福龙公司主持召开了评审会议，与会的三位专家及宜昌市安全生产监督管理局、猇亭区安全生产监督管理局、地矿部武汉劳保研究所和该企业的有关人员对《宜昌市八一福龙钢铁有限公司年产30万吨电炉钢技改项目安全验收评价报告》进行了评审，得出已具备安全生产条件的评审意见。证人吴某证实“2005年3月10日应宜昌市猇亭区安全生产监督管理局的邀请和相关专家一道对八一福龙钢厂30万吨电炉钢技改项目进行安全验收评估，并得出其项目安全生产条件合格的结论”；同去的专家田某也有相应的证词。因此，原审被告人在此问题上还是行使了相应的监管职能的。故检察机关就此事的抗诉理由不充分，本院不予支持。
5.关于抗诉机关在抗诉中提出：“2005年4月29日，被告人袁某签阅省安监局《关于加强钢铁企业安全生产工作的通知》后，无视该《通知》通报了福龙公司‘8·10’事故及要求加强钢铁企业安全监管的要求，依然不加强对福龙公司的安全生产监督，既未提出具体实施意见报政府分管领导处理，也未按《通知》要求依法对福龙公司违反‘三同时’规定的情况进行处罚，致使福龙公司继续违规生产。”经查，原审被告人袁某在该文件的处理签上签批“五一前检查，重点列入八一福龙”。从原审被告人在该文件上所签阅的内容来看并不能说明被告人未加强对八一福龙公司的监管工作，因猇亭区安全生产委员会在2004年9月3日下发的《关于明确企业安全生产监督管理职责的通知》宜猇安发（2004）5号文件，规定区虎牙街办负责辖区内除中央、省、市、区直企业外的企业安全生产监督管理（含八一福龙公司钢铁公司及辖区内新上项目）。该安委会于2005年1月4日下发的1号文件也作出了同样的规定。而2005年度的安全生产责任状是由虎牙街办与八一福龙公司签订的，在‘8·10’事故发生后，计经局也加强了对八一福龙钢铁有限公司的安全监督管理，实施了一系列的管理行为，督促企业完成了安全评价，经过省、市专家论证该企业在安全生产方面符合要求。故此项抗诉理由亦不能成立，本院不予支持。
6.关于抗诉机关在抗诉中提出：原判适用法律错误，原审被告人的渎职行为与危害结果具有法律上的因果关系，构成玩忽职守罪。经查：（1）原审被告人袁某在任计经局局长前，宜昌市八一福龙钢铁有限公司已投产，“三同时”的相关工作就应完成；且“8·10”事故的直接原因是企业员工违章操作而造成的，而并不是该设备和工艺所引起的。因此，现有证据不能证实被告人的职务与“8·10”事故有直接内在的联系，故原审被告人的行为不构成玩忽职守罪。（2）对于“10·4”和“10·16”事故的责任认定，“10·4”事故是一起意外事故，是企业人员冒险蛮干、违章操作造成的与安全监督管理之间没有因果关系，且在2005年9月29日原审被告人袁某已不再担任猇亭区安全生产监督管理局牵头负责人。“10·4”事故发生的当日，猇亭区安全生产监督管理局即给八一福龙公司下发了立即停产通知书的文件。10月10日由区政府有关领导主持，与市安监局、区安监局及厂方人员进行安监验收后而决定恢复生产的。当日猇亭区安监局给该企业下发了复产通知的文件。10月16日，由于该公司企业人员违章操作而又一次引发了伤亡事故，因原审被告人袁某不再具有安全监管职责，此次伤亡事故与原审被告人袁某的职务无直接的因果关系，其不应承担此次事故的责任。
综上，宜昌市中级人民法院审理认为，原审被告人袁某在任猇亭区计划经济贸易局局长、区安全生产管理委员会副主任及安办主任期间，对辖区企业负有安全生产监督管理职责，且其在任职期限内也履行了相应的安全生产之责，八一福龙公司的伤亡事故与原审被告人袁某的职务行为之间没有刑法意义上的必然因果关系。检察机关指控原审被告人袁某有玩忽职守行为的证据不足，故原审被告人袁某的行为不构成玩忽职守罪。因此，原审法院根据已经查明的事实、证据和法律规定，依法作出原审被告人袁某无罪的判决，事实清楚，证据确实、充分，适用法律准确，审判程序合法。检察机关抗诉原审被告人袁某构成玩忽职守罪的理由不能成立。

（四）二审定案结论
宜昌市中级人民法院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回抗诉，维持原判。