（一）首部

1.裁定书字号
一审裁定书：北京市房山区人民法院（2008）房行初字第002号裁定书。
二审裁定书：北京市第一中级人民法院（2008）一中行终字第619号裁定书。

2.案由：不服治安行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：臧某，男，1960年生，汉族，农民，住北京市房山区。
委托代理人：赵某，男，1969年生，汉族，北京国宇法平信息咨询中心法律顾问，住北京市房山区。
被告（被上诉人）：北京市公安局房山分局，住所地：北京市房山区良乡政通路。
法定代表人：王某，局长。
委托代理人：左某，男，北京市公安局房山分局法制处民警。
委托代理人：王某，男，北京市公安局房山分局法制处民警。
第三人（被上诉人）：高某，女，1963年生，汉族，农民，住北京市房山区。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市房山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：禹明逸；代理审判员：徐彪；人民陪审员：王京华。
二审法院：北京市第一中级法院。
合议庭组成人员：审判长：齐莹；代理审判员：乔军、司品华。

6.审结时间
一审审结时间：2008年3月24日。
二审审结时间：2008年6月20日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市公安局房山分局（以下简称房山公安分局）于2007年9月28日作出京公房（预）行决字［2007］第3088号行政处罚决定书。

2.原告诉称
2007年9月8日13时，我在房山区韩村河镇圣水峪村12区史某家中因收取电费与高某发生口角。高某、史某、史某1三人对我进行殴打，将我左耳打伤，经法医鉴定为轻伤。在此过程中，我没有动手打人，不存在与高某互殴的情形。2007年9月28日，房山公安分局作出的京公房（预）行决字［2007］第3088号行政处罚决定书，认定我与高某互殴，并对我处以行政拘留7天并处人民币200元罚款的处罚（已于2007年10月5日执行完毕）。我不服，向北京市公安局申请复议，北京市公安局维持了房山公安分局的行政处罚决定。房山公安分局认定事实不清，与客观实际不符，侵害了我的合法权益。现诉至法院，请求依法撤销房山公安分局作出的京公房（预）行决字［2007］第3088号行政处罚决定书。

3.被告辩称
被告未发表答辩意见。

4.第三人（被上诉人）述称
第三人未发表意见。

（三）一审事实和证据
北京市房山区人民法院经公开审理查明：2007年9月8日13时许，在房山区韩村河镇圣水峪村12区史某家中因用电问题等琐事，臧某与高某发生口角，后双方互殴。高某的伤势经法医鉴定中心鉴定为轻微伤；臧某的伤势经法医鉴定中心鉴定为轻伤。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，房山公安分局决定对臧某行政拘留7日并处人民币200元罚款。臧某不服，向北京市公安局申请行政复议。2007年12月5日，北京市公安局作出京公复决字［2007］第220、221、222号行政复议决定书，认定高某、史某、史某1三人对臧某进行殴打，在此过程中臧某亦将高某打伤，并认为房山公安分局对高某、史某、史某1三人共同殴打臧某的行为仅处理高某一人显失公正，遂决定如下：维持房山公安分局作出的京公房（预）行决字［2007］第3088号行政处罚决定书；责令房山公安分局在60日内对史某、史某1殴打臧某的行为依法作出处理决定。

（四）一审判案理由
北京市房山区人民法院经公开审理认为：根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条第一、三项的规定，复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：“（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的……（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的”。本案中，原具体行政行为系房山公安分局作出的京公房（预）行决字［2007］第3088号行政处罚决定书，该处罚决定书认定“臧某与高某发生口角，后双方互殴”。而北京市公安局作出的京公复决字［2007］第220、221、222号行政复议决定书则认定“高某、史某、史某1三人对臧某进行殴打，在此过程中臧某亦将高某打伤”。最终决定维持房山公安分局作出的京公房（预）行决字［2007］第3088号行政处罚决定书，并责令房山公安分局在60日内对史某、史某1殴打臧某的行为依法作出处理决定。按照上述最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条第一、三项的规定，北京市公安局作出的行政复议决定属于“改变原具体行政行为”的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

（五）一审定案结论
北京市房山区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项，作出如下裁定：
驳回原告臧某的起诉。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
同一审诉辩主张。

2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：本案中，北京市公安局房山分局（以下简称房山分局）针对臧某作出京公房（预）行决字［2007］第3088号公安行政处罚决定（以下简称处罚决定），认定的主要事实是“臧某与高某发生口角，后双方互殴”，决定对臧某行政拘留7日并处人民币200元罚款。臧某不服处罚决定向北京市公安局申请行政复议，北京市公安局作出的京公复决字［2007］第220、221、222号行政复议决定（以下简称复议决定），认定的主要事实是“高某、史某、史某1三人对臧某进行殴打，在此过程中臧某亦将高某打伤”，复议决定维持处罚决定并责令房山分局在60日内对史某、史某1殴打臧某的行为依法作出处理决定。复议决定改变了处罚决定认定的主要事实并变更了处罚决定的处理结果，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”。因此，臧某应当以作出复议决定的北京市公安局为被告，针对复议决定提起行政诉讼。臧某坚持以房山分局作为被告、针对处罚决定提起行政诉讼，一审法院依法裁定驳回臧某的起诉正确，本院应予维持。臧某关于撤销一审裁定的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下裁定：
驳回上诉，维持一审裁定。

（七）解说
1.被告确定与管辖法院
根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。这种体制虽然比较具有针对性，但不可避免地产生了复议机关即使发现问题，也倾向于维持原具体行政行为，从而避免作为行政诉讼被告出庭应诉的后果，直接削弱了行政复议这一行政内部程序对行政行为的监督。进一步而言，一些复议决定并非是对原行政行为的简单复述，可能有其独立的论述过程，对于究竟什么是“改变原具体行政行为”的标准较为模糊；加之复议决定末尾的诉讼途径告知内容也比较简单，往往只是简单告知相对人于15日之内向人民法院起诉，对于究竟向哪个法院起诉，很少有交代；即使交代了，也有可能出现复议机关和被复议机关处在同一法院管辖区域的情况。为此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）作了进一步的细化，《若干解释》第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”
虽然相对于《行政诉讼法》的规定，《若干解释》有了很大的进步，但还是存在很大的弹性空间，尤其是关于“主要事实和证据”，究竟对于事实认定多大程度的改变属于改变主要事实，对于这个属于定量而非定性、依赖于法官主观判断的依据，容易产生意见的不一致。在这种前提下，如果甲法院经审理认为复议决定改变了原具体行政行为的主要事实，而原告拒绝变更诉讼，便按照《若干解释》第四十四条第（三）项的规定，裁定驳回起诉；之后，如果原告按照甲法院裁定中的认定，去乙法院起诉复议机关，姑且不论起诉期限是否超过的问题，乙法院有可能认为复议决定并未改变原具体行政行为的主要事实和证据，这样就会出现当事人无处起诉，从而其合法权益无法通过诉讼途径得到保护的问题。
针对这样的问题，可以有以下两种解决办法。第一种作法是在现有法律和司法解释的框架下寻求更为合理的解决途径：在复议决定性质存在争议、受诉法院与原告理解不一致的情况下，原受理法院应当告知原告变更被告，并向有管辖权的法院起诉。如果原告同意，则将案件移送到有管辖权的法院，起诉期限从第一次起诉时间起算；如果复议机关和原作出机关同属一个法院管辖，则只变更被告即可。如果原告不同意，则以《若干解释》第四十四条第（三）项“错列被告且拒绝变更”的规定，裁定驳回起诉。如果受移送法院经审理之后，和原受理法院关于复议决定性质的意见不一致，则应参照《民事诉讼法》第三十六条的规定，报请上级人民法院指定管辖。
第二种做法则更为接近问题的本质：改变根据复议决定的性质决定诉讼被告、进而决定管辖法院的做法，提供给相对人自由选择起诉原具体行政行为或者复议决定的权利，但是其针对原具体行政行为和复议决定只能起诉一次。这样做的好处一是避免了法院之间、法院与当事人之间对于复议决定是否改变原具体行政行为这一无关大局的程序性问题的纠缠，可以直接深入到具体行政行为的实体内容审查其合法性，从而最大限度地保护了当事人的诉权；二是这种制度的建立，也激发了复议机关的积极性，减少了盲目维持原具体行政行为的动机，提高了复议审查的质量，从而减少最终通过起诉解决问题的几率。在这种模式下，无论相对人起诉原具体行政行为抑或复议决定，如果出现原具体行政行为、复议决定、法院生效判决三者不一致的情况，最终的法律效力以人民法院裁判为准。这与目前的做法，即复议决定维持原具体行政行为、人民法院生效判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效的性质也是一致的。当然，这种做法只是一种设想，能否实现有待于立法机关的进一步研究。
另外，对于《若干解释》第四十四条第（三）项的规定，笔者认为其实质上针对的应该是被诉具体行政行为正确，而被告指定错误的情形，如应该起诉公安局作出的治安处罚决定，却将被告列为财政局。而经复议的行政行为被告的确定，其实质问题是起诉对象究竟是原具体行政行为还是复议决定。鉴于《行政诉讼法》第二十五条只是规定了经复议行政诉讼被告的确定，对于诉讼对象只能间接推断，因此在法律规定不明确的情况下，用“错列被告”的规定解决“错列诉讼对象”的问题，在法律解释的范围内基本还是可行的。
2.起诉期限的适用与补救
我国《行政诉讼法》规定的直接起诉期限是3个月，经过复议的起诉期限是15日，相比于大陆法系其他国家和地区相差不大。《德国行政法院法》规定的经复议的行政行为起诉期限是1个月；不需要经过复议的，期限同前。《日本行政案件诉讼法》规定的期限是自知道有处分或裁决之日起6个月，有正当理由者除外；但自处分或裁决之日起经过1年，不能提起。我国台湾地区“行政诉讼法”规定，撤销诉讼应于诉愿（复议）决定书送达后2个月提起，该期限为不变期间；撤销诉讼，自诉愿（复议）决定书送达后超过3年不得起诉。
规定起诉期限的目的，在于督促当事人及时行使诉权，避免不当延误司法审查的时间，给日后查明事实、变更法律关系带来更大的成本。各国对行政诉讼的起诉期限规定均较民事诉讼为短，而且一般均为不变期间，不适用中止和中断的规定。其中理由不外乎是为了保持行政的效率，维护法秩序的安定性。如果当事人已经在规定的起诉期限之内提起了诉讼，只是因为一些形式上的瑕疵而丧失诉权，对于当事人而言是不公平的。
仍以上文提到的甲乙法院对复议决定是否改变原行政行为理解不一致而导致相对人起诉无门为例，由于法律本身规定的起诉期限就很短，一旦经过复议，时间就更为紧迫，当事人完全有可能是在起诉期限的末尾才提起诉讼。在这种情况下，原受理法院经过审查认为复议决定改变了原行政行为，如果原受诉法院将案件移送到有权受理的法院，其起诉期限一般不成问题；如果原告不同意变更被告，而原受理法院裁定驳回起诉，从当事人起诉到裁定，其周期极有可能已经超过了法定的起诉期限，因此相对人甚至已经丧失了向其他有管辖权法院起诉的机会。实际上，上述问题在现有法律规定内并不是没有解决办法，比如我国《行政诉讼法》第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”因此，即使裁定驳回了起诉，原告按照驳回裁定的指引，向其他法院起诉，起诉时间如果超过了法定起诉期限的话，也应该适用上引第四十条的规定，将两次起诉之间的时间算作“其他特殊情况”，以尽可能保护相对人的诉权。
目前，我国社会整体的法律意识，相比以前已经有了很大进步，但是相比于其他法治发达国家还存在一定差距，对于行政诉讼情况尤其如此。在这种社会背景下，苛求当事人能够准确分析复议决定的性质，从而选择有管辖权的法院未免过于形式主义。当事人已经在法定期限内向人民法院启动了一个诉讼，只是因为理解不一致的原因，受理法院认为被告不适格从而没有管辖权。既然已经进到了诉讼程序中，就应该视为当事人已经符合了起诉期限的要求，至于究竟确定哪个法院有管辖权，应该在法院内部确定，不应该算作当事人的起诉期限。相比于《行政诉讼法》，《行政复议法》对此作了更为方便当事人的规定，该法第十五条规定了一些较为复杂少见的行政机关作出具体行政行为的复议机关类型。为了方便当事人提起复议，该条第二款规定：“有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。”向县级地方人民政府提出行政复议申请等同于向正确的复议机关提出申请，行政机关之间转送复议申请的时间，不影响当事人复议申请权。笔者认为，《行政诉讼法》也可以参照上述规定，至少对于经过复议的行政行为的起诉期限，作出更为灵活的规定。在这方面，其他国家的立法例可以供我们参考。比如《日本行政案件诉讼法》第十五条第一款规定：“在撤销诉讼上，并非由于原告的故意或重大过失而造成起诉的被告错误时，法院基于原告的申请，可作出决定允许其变更被告。”第三款规定：“有第一款决定时，就起诉期间的遵守而言，对新被告的诉讼，视为在第一次起诉时即被提起。”更进一步者，还有将复议程序和诉讼程序的提起期限相互承认的立法例，如我国台湾地区“行政诉讼法”第六条规定：“应提起撤销诉讼，误为提起确认行政处分无效之诉讼，其未经诉愿程序（相当于祖国大陆的行政复议——笔者注）者，高等行政法院应以裁定将该事件移送于诉愿管辖机关，并以行政法院收受诉状之时，视为提起诉愿。”这种做法意味着将起诉时间算为提起行政复议的时间，避免两个程序各自独立计算期限从而导致一般相对人因为法律知识不足而丧失救济权的情况。无疑这种做法对于保护相对人的实质诉权更为有利，值得我们参考借鉴。
（北京市第一中级人民法院　乔军　曹炜）