（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市东城区人民法院（2007）东行初字第00072号判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2008）二中行终字第00006号判决书。

2.案由：不服行政确认。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：景某，女，66岁，汉族，陕西省咸阳市人，无业，住陕西省咸阳市武功县。
委托代理人：孙士江，北京市大地律师事务所律师。
委托代理人：段某（景某之子），北京建筑材料研究总院研究部主任。
被告（被上诉人）：北京市公安局公共交通安全保卫分局，住所地：北京市东城区炮局胡同21号。
法定代表人：蔡某，男，局长。
委托代理人：朱某，女，北京市公安局公共交通安全保卫分局干部。
委托代理人：王某，男，北京市公安局公共交通安全保卫分局干部。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵志刚；代理审判员：陈志杰、曹庆龙。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：严勇；代理审判员：徐宁、王小浒。

6.审结时间
一审审结时间：2007年11月19日。
二审审结时间：2008年2月22日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市公安局公共交通安全保卫分局（以下简称公交分局）于2006年11月20日作出《“十二三”事故调查结论》，认定：
2006年10月23日6时39分，段某1（男，28岁，陕西省武功县普集镇人，身份证：6XXXXXXXXXXXXXXXX3）站在苹果园车站站台上，当地铁2034次列车由洞内驶出时，跳下站台，被进站列车撞轧。经急救中心医生现场抢救，确诊其已死亡。公交分局经现场勘察后，将段某1尸体送市公安局法医鉴定中心进行检验，鉴定结论为“符合颈脊髓横断死亡”。依据法医鉴定结果和现场勘察、调查，这是一起正常行驶的地铁列车将跳下站台的段某1撞轧致死的事故。

2.原告诉称
首先，公交分局所作《“十二三”事故调查结论》未对现场的基本情况及站台环境进行调查或者陈述。事实是站台等车的人非常多，列车进站时人群拥挤把段某1挤下站台，有亲历者的陈述作为证据，因此，公交分局认定主要事实不清。其次，支持公交分局调查结论的直接证据为一位聋哑人和一位未成年人分别出具的证言。上述两位证人属于有缺陷证人，法律对此类证人作证有严格的要求。公交分局取证不合法。最后，按照北京市公安局发布的《办理非正常死亡案件工作规定（试行）》第六条规定，公安机关在办理非正常死亡案件中所作调查结论不得使用“自杀、跳水、跳楼”等涉及死者主观意志的文字。公交分局的调查结论中使用了“跳下”等主观词语，违反了上述规定。综上，公交分局所作调查结论认定主要事实不清，证据不足，程序违法，请法院撤销该结论，责令公交分局重新作出调查结论。

3.被告辩称
2006年10月23日6时许，段某1在地铁苹果园站候车。在北京市地铁运营有限公司一公司列车司机王某1驾驶2034次地铁列车从车库驶入苹果园站进站时，段某1突然跳下站台。虽然王某1采取了紧急制动，但由于距离近，列车将其轧在车下。当日7时13分，急救中心医务人员到达现场，确认段某1已死亡。法医鉴定机构对其死因进行鉴定，结论为“符合颈脊髓横断死亡”。上述事实有目击证人安某、魏某及急救中心医生等人证实。为进一步完善证据，在分别有聋哑翻译和安某所在学校老师在场的情况下，我局对安某、魏某再次询问，其二人对上述经过予以证实。根据上述证据，我局于2006年11月20日作出《“十二三”事故调查结论》。该结论事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，结论适当。请法院维持我局作出的《“十二三”事故调查结论》。

（三）一审事实和证据
北京市东城区人民法院经公开审理查明：2006年10月23日6时许，地铁2034次列车由苹果园地铁站车库内驶出进站时，发生了一起一名乘客被地铁列车撞轧的事故。石景山首钢急救站接120急救指挥中心电话后，派医生张某赶赴苹果园地铁站，经现场确认该人已经死亡。8时许，北京市红十字急救中心接999指挥中心电话，派医生张某赶赴现场，确认该人已死亡。当日，苹果园站派出所对地铁值班员韩某寻找的证人魏某、安某以及地铁列车司机王某、值班员韩某、两名急救医生等人进行了调查询问。经核实，死者姓名为段某1，男，28岁，陕西省武功县人。其后，公交分局对段某1家属其父段某2、其兄段某及其提供的证人曲某也进行了询问。2006年10月30日，北京市公安局法医检验鉴定中心出具了《尸体检验鉴定书》，鉴定结论为：送检男子符合颈脊髓横断死亡。根据调查取证的情况，公交分局认为这是一起正常行驶的地铁列车将跳下站台的段某1撞轧致死的事故，故于2006年11月20日作出被诉调查结论，并送达段某1家属。段某1之母景某不服该结论，向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.公交分局苹果园站派出所（以下简称苹果园站派出所）对安某的询问笔录（2006年10月23日8时40分至当日9时15分）。安某称，2006年10月23日6时40分左右，其在苹果园地铁站上行站台准备乘车时，看见站在其左侧大约两米远的一名中年男子在地铁列车进站行驶过程中，突然跳下站台，被列车撞轧，后列车剎车停下。
2.苹果园站派出所对魏某的询问笔录（2006年10月23日11时10分至当日12时25分）。魏某称，2006年10月23日6时35分左右，其站在苹果园地铁站站台上等车，在地铁列车进站时，站在其左侧的一名男子跳下站台，被地铁列车撞死。
2号证据证明事发当日，安某、魏某目睹段某1跳下站台。
3.苹果园站派出所对张某1的询问笔录（2006年10月23日8时40分至当日9时20分）。张某1称，其是北京市红十字急救中心医生，2006年10月23日8时20分左右，因苹果园地铁站发生事故，999急救中心派其出诊，经其诊断，确认一名男子已死亡。
4.苹果园站派出所对张某2的询问笔录（2006年10月23日10时30分至当日11时整）。张某2称，其是石景山首钢急救站医生，2006年10月23日6时59分，120急救中心派其到苹果园地铁站出诊，其于7时13分到达地铁站，看到一名男子头部和身体分离，确认该名男子已经死亡。
4号证据证明急救医生现场确认段某1已经死亡。
5.苹果园站派出所对王某1的询问笔录（2006年10月23日11时40分至当日12时50分）。王某1称，其是2034次列车司机，2006年10月23日6时36分左右，其驾驶地铁列车由苹果园地铁站上行出库，当列车行驶至站台中部时，王某1感觉有一个人从站台上跳下来，其立即采取紧急制动措施。列车停下后，王某1听到有乘客说有一个人从这里跳下站台。王某1立即将情况上报。证明地铁列车司机在事故发生后采取紧急制动措施并将情况上报。
6.苹果园站派出所对李某的询问笔录（2006年10月23日12时10分至当日13时5分）。李某称，其是2034次地铁列车车长，2006年10月23日6时37分左右，2034次列车出库，行驶1分钟左右列车发生紧急制动。经联系车头司机，司机称可能有人跳下站台。证明事故发生时，司机及时采取紧急制动措施并将情况向李某报告。
7.苹果园站派出所对万某的询问笔录（2006年10月23日12时整至当日12时30分）。万某称，其是北京市地铁运营有限公司职员，在该公司安全保卫科工作。2006年10月23日7时许，其接到保卫科值班室电话称发生一起地外伤亡事故。其到苹果园地铁站后，发现一名男子已经死亡。证明事故现场情况及段某1死亡时所处的位置。
8.苹果园站派出所对韩某1的询问笔录（2006年10月23日9时50分至当日10时30分）。韩某1称，其是苹果园地铁站值班员，2006年10月23日6时35分，其正在上班。当地铁列车进站时，其听到列车响了一下就停车了。韩某1听乘客说有一个人跳下站台后，马上找了两个证人，并将情况向有关部门报告。证明事故发生的位置及其寻找目击证人的情况。
9.苹果园站派出所对朱某的询问笔录（2006年10月23日12时15分至当日12时30分）。朱某称，其是北京市地铁运营有限公司职员，在该公司客运营销科工作。2006年10月23日7时许，其接到客运营销科值班室电话，要求其到苹果园地铁站协助处理一起地外伤害事故。当朱某到达苹果园地铁站后，其看到一名中年男性的头部与身体分离，其与同事万某将该名男子抬出地铁道心。证明段某1死亡时所处位置及现场情况。
10.苹果园站派出所对段某的询问笔录（2006年10月23日12时10分至当日12时40分）。段某称，其是段某1之兄。2006年10月23日早晨，其与段某1一同前往苹果园地铁站乘坐地铁。因段某要对其持有的市政交通一卡通进行充值，故其让段某1一人先进入地铁站内在站台上等段某。段某进入地铁站后，发现在地铁列车下的人是段某1。
11.苹果园站派出所对段某的询问笔录（2006年10月27日9时20分至当日9时52分）。段某称，2006年10月23日6时许，其与段某1准备一起乘坐地铁外出。段某1先进入地铁站。段某进入地铁站后，听到其他乘客说有人被挤下去了。其在列车旁边看到车下人的衣服和包后，就拨打120急救电话。地铁列车移开后，其确认车下的人是段某1。
12.苹果园站派出所对段某2的询问笔录（2006年10月26日14时20分至当日14时56分）。段某2称，其是段某1之父。段某1生前身体健康，虽曾患有风湿病，但并无其他疾病。经段某通知，其才知道段某1被地铁撞死。
10—12号证据证明被告向段某1家属了解段某1的基本情况。
13.北京市公安局法医检验鉴定中心2006年10月30日出具的京公法病理字（2006）第791号《尸体检验鉴定书》，该鉴定书的结论为：结合案情，该无名男子符合颈脊髓横断死亡。证明鉴定机构出具了鉴定结论。
14.本院向北京市地铁运营有限公司调取事发当时的监控录像。该公司设备部于2007年5月10日向本院出具《情况说明》，载明：目前，地铁1、2号线车站安装有列车车门监视系统，每侧站台安装12个摄像头，3个监视器，监视停在站台的列车车门，此系统是用于列车司机在站台观看列车车门关门情况的辅助设备，没有录像功能。安某拒绝出庭作证。魏某于2007年7月2日出庭作证，经过本院聘请的北京市第一聋人学校教师陈某翻译，其当庭陈述：事发当日，其站在死者右侧，在列车进站时，其向来车方向看，恰看到一名男子跳下站台。
15.本院要求被告提交的其对曲某的询问笔录。该笔录显示：公交分局于2006年11月1日对曲某进行了询问。曲某陈述，2006年10月23日6时30分，其在苹果园地铁站准备乘车。当地铁列车驶入站台时，其看见其右侧相隔两个人处有一个人被挤下站台，且听到其他乘客说有人被挤下站台。之后，曲某又否认了该事实为其亲眼所见，其只能证明该人掉下站台。

（四）一审判案理由
北京市东城区人民法院经审理认为：《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》第四十三条规定，城市轨道交通运营发生事故时，有关行政管理部门接到报告后应当立即派员赶赴现场，及时处置，尽快恢复运营。事故责任由安全生产监督行政管理部门依照国家和本市的有关规定进行认定；事故调查结论和伤亡鉴定结论由公安机关依法出具。据此，公交分局具有对本案涉及的段某1死亡事故作出调查结论的法定职权。
公安机关出具调查结论，应当以事实为根据，在全面、合法地收集、调取证据材料并予以审查、核实的基础上，以经过查证属实的证据作为定案的根据。本案中，在事故发生后，苹果园站派出所对事件目击者、北京市地铁运营有限公司工作人员包括地铁列车司机、苹果园地铁站值班员以及到场的急救中心医生等人分别进行了调查询问。其后，公交分局对段某1家属及其提供的证人曲某也进行了询问。在排除该案属于刑事案件后，通过对取得的证据进一步分析认定，公交分局认为这是一起正常行驶的地铁列车将跳下站台的段某1撞轧致死的事故，从而作出被诉调查结论，并无不当。景某所提诉讼理由无充分的事实根据及法律依据，对其提出的要求撤销被诉调查结论并责令公交分局重新作出结论的诉讼请求，本院应予驳回。

（五）一审定案结论
北京市东城区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，作出如下判决：
驳回原告景某要求撤销北京市公安局公共交通安全保卫分局2006年11月20日作出的《“十二三”事故调查结论》，并要求北京市公安局公共交通安全保卫分局重新作出调查结论的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
同一审诉辩主张。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：维护社会治安秩序，在城市轨道交通运营发生事故后，及时参与处置，并作出事故调查结论，是公安机关应当履行的法定职责。公交分局对段某1死亡事故作出《“十二三”事故调查结论》，系履行法定职责的行为。本案中，公交分局在涉案事故发生当日即对两名事故目击者、两名医生，以及列车司机和苹果园地铁站值班员等工作人员进行调查询问，并制作询问笔录。在相关调查取证工作结束后，公交分局作出的事实认定和调查结论，并无不当。一审法院判决驳回景某要求撤销《“十二三”事故调查结论》、责令公交分局重新作出调查结论的诉讼请求，亦无错误；景某所提《“十二三”事故调查结论》事实认定证据不足的观点，没有事实依据。景某主张的上诉理由，均不能成为撤销一审法院所作判决的充分依据。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
根据行政当事人双方的争议焦点和行政诉讼的审查重点，本案存在以下两个关键性问题：
1.被诉的事故调查结论是否具有可诉性
一种观点认为，此案的事故调查结论应属于准行政行为，在性质上与交管部门作出的交通事故责任认定相类似，公安机关的调查结论是对实际状态的客观描述，只是公安机关在事故现场对所取得事实的客观表述，并非出于公安机关的主观认定，因此不同于具体行政行为。而且如对其进行实体审查也不易审查清楚，因为大多是对执法程序的审查，对事实方面难以进行深入的审查。因此，事故调查结论属于准行政行为，不宜纳入行政诉讼的受案范围。
另外一种观点认为，事故调查结论应属于准行政行为，但并非所有的准行政行为都不可诉，该结论对当事人的权利义务产生间接的效果和影响时，在扩大法院行政诉讼受案范围的情况下，可以被受理并作出实体审查。
第一，事故调查结论的性质。此问题首先涉及事故调查结论的性质，即事故调查结论是属于行政法律行为、行政事实行为，还是属于介于二者之间的“准行政行为”?准行政行为是相对于法律性行政行为而言的一个理论概念，是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。准行政行为与法律性行政行为相比较，其特征为：其一，行为方式具有特殊性。准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行为，而法律性行政行为是以意思表示的方式作出的。行政法学上的意思表示可理解为行政主体将能够发生行政法律效果（直接效果）的意见表现于外部的行为，即行政主体有希望某种法律效果发生的意思，并将这种意思表现于外部的行为。而观念表示则是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，不能直接发生设定、变更、消灭相对人权利义务的法律效果，只能依法发生行政法上的效果。其二，法律效果的特殊性。准行政行为是以观念表示的方式实施的，故其不可能直接依行政行为的内容产生法律效果，其要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。即借助于法律，确认、证明、设定、变更、消灭相对人的权利义务，从而对相对人产生法律效果。结合上述分析，事故调查结论符合准行政行为的定义和基本特征，性质应当属于准行政行为。
第二，是否可诉。《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的确定，既有基本范围的界定，又有详细列举的应受理的八类案件和不受理的案件类型，但是，受理的肯定列举和不予受理的否定列举其性质是不同的。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，肯定列举实际上具有的是举例或确定方向的性质，不具有确定范围的性质；而否定列举才具有划定范围的作用。所以，凡不在肯定列举范围内的行为或事项，不一定不属于行政诉讼的受案范围，而在否定列举范围内的事项或行为，就一定不属于行政诉讼的受案范围。行政行为具有可诉性，决定于是否同时具备以下要素：主体上，是实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织的；内容上，是行使与国家职权有关的行为；结果上，是对行政管理相对人的权益产生实际影响的；必要性方面，如果不通过行政诉讼来救济，则相对人没有其他救济途径，为根本保护公民、法人和其他组织的合法权益，必须赋予这类行政行为可诉；可能性方面，即根据法律、法规的规定，司法机关具有对行政行为的合法性作出明确判断的可能。在我国，目前有几种行为不适宜由司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其他行政行为，应具有行政诉讼的可能性。
准行政行为是否可诉，须运用上述标准予以衡量。根据准行政行为的特征，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已经具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为也不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实体法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准，即取决于该表现形态是否对相对人产生实际影响，且没有其他的救济方式可用。准行政行为对相对人不产生直接的法律效果，但是，实际影响并不等于直接法律效果，也并不都是由具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，准行政行为即是如此。另外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为便具有可诉的必要性。本案中，事故调查结论属于准行政行为，鉴于公安机关是根据现场调查、勘验的情况而作出的结论，该结论对当事人的权利义务产生间接的效果和影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，因此，从保护行政相对人合法权益的角度考虑，应当赋予其救济途径，属于人民法院行政案件受案范围。
故本案一、二审法院更倾向于第二种观点。
2.北京市公安局的内部文件能否作为判案依据
行政机关为了规范下级机关的行政执法行为（很多并无上位法依据），经常制定并在内部实施一些具体规定，我们称之为内部规范性文件。这些文件经常性地被行政诉讼的当事人掌握或得到，往往作为其提起行政诉讼的理由和依据，认为行政机关作出的行政行为违背了其上级机关制定的规范性文件，而要求法院以此为由撤销该行为。本案的情况即是如此。关于对公民非正常死亡进行调查并作出结论依法属于公安机关的职责，可以从《人民警察法》、《治安管理处罚法》等相关法律规范中找到比较宽泛并不具体的法律依据，即维护社会治安秩序、保障人民生命、财产安全等。
北京市公安局制定并在全市范围内实施的《办理非正常死亡案件工作规定（试行）》未经任何法定程序和经过上级机关的批准或者向社会公布，该文件属于公安机关内部实施的规范性文件。从该文件的效力看，低于规章。从行政诉讼法和相关司法解释的规定看，人民法院审理行政案件，应以法律和行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例为依据，参照国务院部、委和省级人民政府以及省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府制定并发布的规章。因此，《办理非正常死亡案件工作规定（试行）》作为法律位阶在规章以下的规范性文件，不是法院判案的有效法律依据，法院亦不能予以参照适用。
综上，原告景某以调查结论违背上述内部文件的规定为由要求法院予以撤销，不能得到支持。本案一、二审法院的判决是正确的。
（北京市东城区人民法院　胡柳）