（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市东城区人民法院（2008）东行初字第68号判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2008）二中行终字第399号判决书。

2.案由：不服行政检查。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：李某，男，1974年生，汉族，江西省萍乡市人，北京市瑞风律师事务所律师，住北京市朝阳区。
委托代理人：黎雄兵，北京市高博隆华律师事务所律师。
被告（被上诉人）：北京铁路公安局北京公安处，住所地：北京市东城区东长安街6号。
法定代表人：孟某，男，处长。
委托代理人：郝某，男，北京市公安局干部。
委托代理人：姬某，男，北京铁路公安局北京公安处干部。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵志刚；审判员：杨鹏英；代理审判员：陈志杰。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张昆仑；代理审判员：陈良刚、崔晓畅。

6.审结时间
一审审结时间：2008年6月19日。
二审审结时间：2008年9月27日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京铁路公安局北京公安处（以下简称北京铁路公安处）于2007年11月12日在北京（火车）西站北广场售票厅核实了原告李某的身份情况。

2.原告诉称
2007年11月12日22时许，我到北京（火车）西客站北广场售票大厅购买火车票。在售票大厅东门处北京铁路公安处北京西站公安段民警要求我出示身份证件。我出示身份证后询问查验原因，民警拒不作答。民警检查我身份证件的行为缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国居民身份证法》第十五条的规定。现请求法院确认北京铁路公安处于2007年11月12日22时在北京西站售票大厅东门口检查我身份证件的行为违法。

3.被告辩称
2007年11月12日晚，我处执勤民警根据上级公安机关的统一部署，在北京（火车）西客站北广场售票厅依法查缉严重暴力犯罪嫌疑人，具有明确的法律依据，程序合法，且民警的执法行为系刑事执法行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
北京市东城区人民法院经公开审理查明：根据公安部发布的通缉令的要求，2007年11月12日18时许，北京铁路公安处北京西站公安段（以下简称北京西站公安段）执勤二队全体民警在北京（火车）西客站查缉严重暴力犯罪嫌疑人，主要检查、盘问地点是北京（火车）西客站进站口和售票厅出入口。当日18时30分许，该队民警孙某、张某、张某1、叶某等四人着警服在售票大厅执勤，进行查缉工作，并且在售票大厅通道附近摆放计算机，以便通过计算机户籍查询系统核实部分旅客身份。22时许，原告李某从售票大厅东门进入售票厅，民警要求其出示身份证以便核对其身份情况，李某向民警出示了身份证后离去。
上述事实有下列证据证明：
（1）公安部发布的通缉令（5份），文号分别为公缉［2007］139号、公缉［2007］145号、公缉［2007］109号、公缉［2007］125号、公缉［2007］119号；
（2）北京西站公安段执勤二队2007年11月12日的交班日志；
（3）北京西站公安段民警孙某、张某、张某1、叶某等四人分别出具的工作说明。

（四）一审判案理由
北京市东城区人民法院经审理认为：虽然被诉行为的实施主体北京铁路公安处是一级公安机关，且该处基于公安部通缉令的要求，根据《中华人民共和国人民警察法》的授权，对出入北京（火车）西客站售票厅的部分旅客进行检查、盘问，核实旅客身份，但民警通过旅客提供身份证核对身份不是刑事诉讼法明确授权的行为，而且经核实李某并非被通缉对象。因此，被诉行为不具有明显的刑事司法行为特征，且涉及被检查人员的人身权，是可诉的具体行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第一款规定：“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：（一）对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；（二）依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；（三）发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；（四）法律规定需要查明身份的其他情形。”该法既赋予人民警察执行职务时查验居民身份证的权力，也规定了人民警察在执行职务查验居民身份证时，具有出示执法证件的义务。
本案中，北京铁路公安处根据公安部通缉令要求，在北京（火车）西客站等重要交通枢纽查缉严重暴力犯罪嫌疑人。2007年11月12日晚，北京西站公安段民警根据通缉令，以其专业素养及判断，核实出入北京（火车）西客站部分旅客身份的行为，是出于预防、制止和惩治违法犯罪活动，维护公共秩序，保护公民人身、财产安全等公共利益的需要而履行法定职责的行为，符合《中华人民共和国人民警察法》第二条、第六条的规定，该行为是民警正确履行法定职责的行为，并无不当。
虽然执勤民警未向李某出示执法证件，不符合《中华人民共和国居民身份证法》第十五条的规定，但多名民警在执勤过程中身着警服，而且民警履行职责的行为发生在特定的公共场所——北京（火车）西客站，不存在被检查人员对民警的身份产生误解的可能性，且基于对民警身份的确信，李某按照要求出示了身份证。因此，民警未出示执法证件而检查旅客身份证的行为虽然在程序上存在瑕疵，但该瑕疵不足以造成对李某合法权益的侵害。关于李某提出的若其不出示身份证件则将被限制人身自由，故民警检查其身份证件的行为因此是侵犯其人身权而是违法的的主张，本院认为：首先李某按照要求出示了身份证件；其次李某被限制人身自由的事实并未发生；第三检查行为不同于限制人身自由，二者的法律性质、执法目的、执法手段和方式等存在诸多不同之处，不能将二者相等同。因此，原告的上述主张无事实根据，不能支持。

（五）一审定案结论
北京市东城区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，作出如下判决：
驳回原告李某要求确认被告北京铁路公安处2007年11月12日22时许在北京（火车）西客站售票大厅东门处检查原告身份证行为违法的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
北京铁路公安处所作被诉行政行为，系根据上级公安机关的统一部署而实施，是上下级公安机关的共同行政行为，故他申请法院追加铁道部公安局和北京铁路公安局为共同被告，一审法院未予追加，属于程序违法。事发当天，他被要求接受检查并出示身份证件时，他当即提出质疑并抗议，但未被理会，被强行滞留后被迫拿出身份证件接受查验才被允许离开。一审法院认定“被限制人身自由的事实并未发生”与实际情况不符；被诉行政行为不符合《中华人民共和国居民身份证法》第十五条规定的情形，一审法院适用法律不当。请求二审法院改判支持其诉讼请求。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
同意一审判决，请求予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国居民身份证法》的有关规定，公安机关的人民警察在依法执行职务时，在一定条件下有权进行当场盘问、查验证件。本案中，北京铁路公安处于2007年11月12日晚在北京（火车）西客站盘查、核实部分旅客身份的过程中，查验李某身份证的行为，符合上述法律规定精神，亦满足维护社会公共利益的需要。李某要求确认该行为违法，事实依据和法律依据不足，不予支持。李某上诉主张应当追加共同被告，及其人身自由被限制的意见，事实依据不足，不予采信。综上，一审法院判决认定事实清楚、证据确凿、程序合法，应予维持。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
本案是一起具有公益诉讼性质的行政案件。原告李某是一位从事近十年公益诉讼的律师，其曾起诉中国网通北京分公司资费标准案，曾代理河北邢台输血感染艾滋病案、天津“乙肝歧视”案，上述几起案件因具有公益诉讼的性质而备受社会各界关注。此案原告主要的诉讼理由是执勤民警未出示执法证件违反《中华人民共和国居民身份证法》第十五条关于人民警察执行职务过程中经出示执法证件可以查验居民身份证的规定。一、二审法院认定了该事实即当晚执勤民警未出示执法证件，这是执法程序上的瑕疵。程序上的瑕疵是否导致法院判决公安机关行政行为违法，是法院需要进行利益衡量和价值取舍的。此行政案件的审理结果，正是个人利益与公共利益相博弈的体现。
被告为了维护公共利益的需要，根据公安部通缉令的要求，在主要交通枢纽查缉严重暴力犯罪嫌疑人。在北京（火车）西客站，被告通过检查不特定旅客的身份证件，核实旅客身份，履行人民警察的法定职责，是出于维护公共利益的需要和目的。从这个角度看，被告实施的检查行为似乎具有刑事侦查措施的性质。法院之所以未将被诉的行政定性为刑事侦查措施，有以下几点考虑：实施检查行为的目的不能代替行为本身的性质，被告在管辖上并不具有刑事侦查权，而只是根据公安部的要求在公安机关内部实施的一种协助查缉犯罪嫌疑人的行为。同时，就原告这个特定主体来讲，经检查，原告不是通缉令上的犯罪嫌疑人，从事实上否定检查行为具有刑事司法性质则更为合理，而且也可以赋予被检查人通过行政诉讼寻求救济的权利。
公安机关实施检查行为必须遵循公共利益原则。强调公共利益原则是否与个人权利保护原则相矛盾?公共利益最终也将反映到个人权利上，是对个人权利的保护。二者从理论上讲并不矛盾。但公安机关为了公共利益的需要实施的检查行为所针对的对象是特定的公民个体，公安机关的行为直接指向的利益也是公共利益，而不是个人利益。因此，二者在事实上存在着矛盾。法院在行政诉讼中的价值判断，正是在公共利益和个人权利之间进行取舍和判断。从维护公共利益的角度出发，公安机关拥有较大程度的强制权力，有利于行政权力的有效行使和公共秩序的稳定；如果没有法律设定和限制，行政检查行为必将造成公权力的滥用和对私权利的侵犯。因此，对公安机关实施行政检查行为设定明确的事前限制和事后救济，对于限制公安机关滥用公权力、保护公民私权利来说至关重要。首先，公安机关实施行政检查必须有明确的法律依据，本案的法律依据是《人民警察法》、《治安管理处罚法》关于人民警察职责的规定和公安机关可以对违反治安管理的有关人身、场所进行检查的规定；其次，应遵循法定的权限规则，例如表明身份、出示证件等；再次，告知和说明理由；等等。从本案的事实来看，被告未按照法定的程序规则，出示证件，程序上存在瑕疵。从维护公共利益的角度来看，该瑕疵还不足以导致法院撤销被诉行为，原因就在于检查行为发生在特定的公共场所以及特定的环境，被检查人不会有对民警身份产生怀疑的可能性。而如果公安机关到公民居住的场所进行检查，则必须表明身份、出示证件，否则意味着该检查行为违法。
（北京市东城区人民法院　陈志杰）